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王雍君:数字经济税收侵蚀下的地方财政治理与应对

发布日期:2020年06月17日   浏览次数:[]

摘要:数字企业的远程交易、规避实体存在和攫取数据价值之举,对地方财政治理基本原则构成潜在侵蚀。基于消费地和利润贡献地规则确立与应用属地税基管辖权,进而建构“财政责任-财政能力-财政自立”铁三角意义上的地方财政治理体系,可作为最佳应对之道。

关键词:DET侵蚀 地方财政治理 财政责任 财政自立 税基管辖权

 

 

作者|王雍君(中央美高梅娱乐平台官网大学政府预算研究中心主任)

   

一、引言与概念框架

数字经济税收(DET)问题虽然备受关注,但地方财政治理遭遇侵蚀的问题至今仍被忽视。鉴于多级政府体制下的大国财政背景,以及地方财政治理在服务交付和经济社会发展中的关键作用,此局面尤其需要立即扭转,数字经济的蓬勃发展强化此举的重要性和紧迫性。

现代信息与通讯技术(ICT)日益广泛而深入地融入商业模式和经济活动,为数字企业创设了在一国内部转移税基与税收的巨大空间,这是通过充分利用数字经济所固有的三个主要特征实现的:

  • 去地域化与远程交易

辖区A的数字企业依托其高度数字化的商业模式,得以在或多或少的其他辖区B(B1,B2,……)以较低成本远程布局其业务活动,快速扩展当地市场和客户从而赚取大额收入和利润。远程交易既包括非数字产品与服务交易,也包括数字产品与服务交易。在未向作为经济业务发生地即市场所在地辖区B

缴纳必要税收的意义上,两类税基被转移至辖区A——数字企业注册地、常住地或管理机构所在地辖区。如果数字企业同样规避了应向辖区A缴纳相应税收,此举即构成税收收入侵蚀;如果在辖区A缴纳了全部应纳税收,则此举既构成税基转移,也构成税收转移——辖区B的属地税收收入被转移至辖区A。

  • 去实体化与规避应税存在

高度数字化的商业模式使数字企业有能力在无常规应税存在(taxable presence)的情况下,能够与市场地B开展远程交易并赚取收入和利润。常规应税存在通常指子公司注册地、有形的固定营业场所或类似的其他实体性存在。规避这类实体存在意味着规避了在B地纳税的要件,在“重要数字存在”(比如服务器所在地)未被判定为应税存在的情况下,数字企业得以合法(但不公平)地把税基与税收转移至非市场所在地辖区。这在某种程度上反映了中国现状,而情势还在发展中。

  • 价值共创与数据价值攫取

数字经济发展的关键特征是客户数据与其他要素共同参与价值创造,并在日益在其中扮演关键角色。其他要素包括贷款(利息)、专利与专有技术(特许权),也包括资产或设施的维护、保养与升级。利用算法对市场地B的用户数据进行加工,也是数据价值的重要来源。这些被适当加工的数据往往能准确反映客户偏好、需求、习惯和品味,从而给潜在商家带来巨大益处。即使未经加工,市场地用户规模和用户数据也能对数字企业的价值创造活动做出重大贡献,特别是在新增客户的网络效应(正外部性)相当显著的情形下。

在属地税基管辖权的约束之下,市场地用户数字的价值贡献理应被视为“本地税基”和“本地税收”,但只是在本地数据的价值贡献被适当计量和确认的前提下才能实现。就中国现实而言,两个一般条件——属地税基管辖权和数据定价——均未被满足,这使得数字企业能够把税基和税收转移到其他辖区。

由于数据可得性限制,目前仍难在定量分析意义上断言问题的严重性,但这并不构成对定性分析的妨碍。就“DET问题与地方财政治理”这一主题而言,当务之急有二:系统地定量评估和切中要害的定性分析。逻辑地看,定性分析更具紧迫性和重要性,一如患者或医生对“患了什么病”(定性)的关切甚于“病得多重”(定量)一样。把改革事业理解为一个诊断(社会)疾病、治理疾病和寻求康复的过程也很适当,地方财政治理改革也不例外。

与多数国家相比,地方治理在中国的公共服务交付和经济社会发展中,扮演着重要得多的角色,而地方财政正是地方治理的核心工具。在地方财政不能充分有效发挥作用的情况下,达成充分有效的地方治理也是不可能的,国家治理体系与治理绩效也将备受连累。重要性与关联性还源于以下事实:中国有30多个省级辖区,其中一些辖区人口甚至多于某些中等国家的全部人口;省以下辖区有300多个,县级辖区约3000个,县以下的乡镇辖区超过4万个。

鉴于此,把DET问题置于地方财政治理背景下讨论尤其深具现实意义,本文关注的是对其合理行为准则的侵蚀。不言而喻,合意的地方财政治理遵循三项基本原则:首要的是财政责任(fiscalresponsibility),其次是支持责任准则的财政能力(fiscalcapacity),最后是一并支持责任准则和能力准则的财政自立(fiscal independence);在理想或正常情形下,三者应协调一致地发挥作用。然而,地方财政治理的这些关键价值一直未被清晰认知、准确理解和充分阐发,间接导致者多负面后果,包括严重缺失“财权事权匹配”和“政府间收支划分”的合理概念,进而增加了改革议程出现系统偏差的风险。

为彻底扭转局面,采纳下图所示的分析、思考与行动框架很重要:

上图表明了DET侵蚀地方财政治理的路线图:通过侵蚀财政能力和财政自主侵蚀财政责任,进而损害地方财政治理达成适当职能与目标的能力。在当代财政理论关于职能三分支的框架下,地方财政的核心职能被界定为配置职能,聚焦以合理成本向当地民众和企业交付其偏好的、满足国家最低标准的地方公共服务,涵盖经济、社会、环境和一般行政管理服务等各个领域;此外,在辖区间流动性有限的环境下,地方财政在再分配和稳定职能方面也有发挥积极作用的空间。

以上框架表明,地方财政治理的中心任务是约束与引导地方政府对适当职能和目标切实担负起财政责任,并把财政能力和财政自立作为支持财政责任的两个支柱。本文后续讨论将致力表明,清晰区分“财政能力”和“财政自立”是有益的和必需的,因为此举不仅鉴别了DET问题侵蚀财政责任的两类路径,还可揭示由来已久的某些重大认知偏差与盲点,进而有助于设计与实施更好的治理改革议程。至今依然空洞模糊的“财权事权匹配”和“财政收支划分”概念,正是这些认知偏差中特别明显的两个典型例子。本文的后续讨论能够表明,在抽象掉“财政责任”和“财政自立”的语境下,两个概念变得模糊不清,以至相关表述无可避免地滑向“掰来掰去掰不清”的窘境。

在治理实践中,地方政府的综合(overall)职能被转换为部门政策(sector policy)的特定目标,比如作为教育政策目标的招生规模、作为环境卫生政策的垃圾无害化处理、作为水务政策的供水量与排水量、作为交通政策的公路维护里程,等等。地方财政不仅为这些职能和目标筹措资源,还提供至关紧要的制度安排,典型地如公共预算过程、预算报告和中期财政规划,进而对地方福祉和经济社会发展做出独特贡献。

地方财政的信息优势提供了独特贡献的关键来源。一般地讲,给定其他条件,最贴近当地民众的地方辖区最了解当地偏好、需求与成本信息,从而最可能以合理成本交付因地制宜、因时制宜交付公共服务促进当地发展。此外,作为公共政策的执行方,地方政府在了解政策缺陷和真实绩效方面,也处于比政策制定者更好的位置。在这些独特的信息优势被制度化地融入公共决策程序与机制时,地方财政治理可望作为国家治理体系的中流砥柱发挥作用,进而成为解决当代中国社会日益复杂、棘手、麻烦的治理难题的前沿阵地。

然而,这一广阔前景绝对地取决于一项基本前提条件能否被满足,这就是为地方财政治理植入真正的内生责任,即对合理职能与目标的自我责任意识与自我担当。在“你要我担责”的外生责任和“我主动担责”的内生责任之间,存在着根本的、有如天壤之别的差异。意识到这一点很重要。在内生责任未被植入的情况下,地方财政治理不可能真正有效,这与个人的情形如出一辙。毫不夸张地说,考虑到地方政府对下责任明显不足由来已久并且影响深远,把内生责任植入地方财政治理具有划时代的意义,正所谓“责任重于泰山”。在内生责任没有扎根的地方,设想持续有效的治理是不可能的。

从现状看,没有比内生责任缺失更能反映地方财政治理的关键短板了。尽管近年来经济和财政收入增长迅速放缓,新冠疫情更使情形雪上加霜,但从深层意义上讲,地方财政治理的关键短板不是差钱,而是与内生责任相关的制度安排依然薄弱和滞后。究其认知偏差之根源,主要在于对“财权事权匹配”和“收支划分”的思考与行动,长期停留在“让你有钱花”的认知层面上

实际上,“财权与事权匹配”和“收支划分”的实质含义和根本目的,并非在于确保“让地方有钱花”,而在于作为建立和强化内生责任的基本手段与方法,以使地方政府能够就其合理职能与政策目标切实担负起自我责任,包括对上和对下责任。

基本公共服务的均等化是这些目标中特别重要的一个。2018年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》,标志着均等化已经进入国家治理的战略议程。均等化根植于社会平等目标的一个特定含义:国民无论其身居何地,也无论其经济状况和支付能力,都有权利获得满足国家最低标准的基本公共服务,包括服务数量、质量、成本和可及性等一系列的绩效属性。本文稍后的分析将表明,DET侵蚀地方财政治理的责任准则,进而对均等化目标(以及效率和其他目标)构成潜在侵蚀,因而需要精心鉴别与妥善应对。

对责任准则的侵蚀导致财政受托责任机制(fiscal accountability)的弱化和空心化。在责任未履行并招致负面后果却无法被切实追责的情形下,受托责任即被空心化,因为无关痛痒的问责不是真正的问责。弱化则表明责任准则不足以有效约束与引导实际的财政活动。

本文接下来将依次鉴别和揭示DET问题招致责任侵蚀的两类路径:财政能力与财政自立。侵蚀也会发生在非数字经济形态下,但数字企业滥用数字经济的固有特征加剧了侵蚀风险并扩大了其负面后果

二、对财政能力原则的侵蚀

责任与能力不可分割。责任必须以能力为基础。没有能力的责任是虚幻的责任,而能力须被用于支持责任。在单一制多级政府体制的大国中,基于有效治理之目的,财政能力必须基于财政责任被合理分配给各个地方辖区,以确保各辖区的财政能力不过多高于、也不过多低于被界定的基本公共服务均等化(以下简称均等化)责任,即满足国家最低标准的财政责任。

基于三个理由,把均等化目标作为思考DET侵蚀地方财政治理的出发点是适当的。第一个与服务型政府有关。政府的本质是服务人民,即以纳税人的钱财和合理成本,提供与其偏好一致的各类公共服务。与中央政府不同,地方政府更适合作为服务人民的主角,部分原因在于多数公共服务具有显著的地方差异性。其次,基本公共服务的最低标准关乎文明生活的最低标准,理应作为公民权利的核心元素,包括干净饮用水、基本的道路交通、基本医疗卫生服务和义务教育。随着国家整体经济与财政实力的增长,越来越的服务将被纳入均等化基本服务清单。对以人民为中心的社会主义国家而言,这是理所当然的。

再次,考虑到地区差距仍在持续拉大的现实,均等化乃是促进社会平等和消除贫困的题中之义,对补偿地区间收入和财富差距也深具战略意义。相关研究表明,目前中国的收入分配基尼系数超过0.47,高于警戒水平的0.40;如果把财富存量计算进来,则基尼系数还要高得多,呈现出两极分化型社会的特征。在这种情况下,基本公共服务区际差距的扩大化将使情形更趋恶化,足以对全面建设小康社会与和谐社会的努力构成重大威胁。此外,对中国这样一个多民族大国而言,均等化对强化国家内聚力和凝聚力至关紧要。

上述理由能够表明,把均等化作为内生责任植入地方财政治理是适当的和必需的。《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》的颁布实施,标志着区际均等化已经被正式确立为各级政府的基本责任,尽管将其作为内生责任植入地方财政治理,仍需付出诸多努力。

基于财政能力匹配财政责任的基本原则,中央政府在为地方辖区指派基本公共服务均等化责任的同时,需要一并实施持续的区际财政能力均等化战略。多年来,中央政府主要通过“财力”(一般)转移支付实施这项战略。由于各种原因,特别是与均等化要素(贫困率和失业率等)挂钩不紧密和寻租活动盛行,加上数额可观的税收返继续采纳来源地规则,现行体制的均等化效果有限。无论如何,中国需要建构比现行体制远为全面和强有力的基本公共服务均等化体制,该体制高度依赖地方财政治理的铁三角框架:财政责任、财政能力和财政自立之间形成有机地紧密联系

然而,DET问题对财政能力和财政自主的侵蚀将损害上述努力。其中,侵蚀财政能力的三类情形如下:

  • 市场地辖区的财政能力被不当弱化

市场地即数字企业的经济业务发生地。依据间接税的消费地征税规则和企业所得税的来源地(利润贡献地)征税规则,但DET侵蚀——税基转移和税收转移——使两个规则很难在市场地辖区被有效应用,这将使均等化目标受损。在转移支付不足以弥补DET侵蚀招致的财政能力缺口、从而出现剩余缺口时,这将诱使市场地辖区采取有害财政创收方式,包括有害税收竞争、耗竭自然资源(“资源诅咒”)、向第三方实体转嫁支出责任、乱收费和乱罚款,以及过度举债与拖欠。

  • 数字企业注册地辖区的财政能力被不当强化

在本该归属市场地辖区的税基和税收被转移至注册地辖区时,后者的财政能力即被不当强化,其实质是数字经济优势区位(注册地)向数字经济劣势区位(市场地)转嫁税负,即前者向后者不适当地使行了课税权,从而破坏地方财政治理的合理准则——任何地方辖区都无权对其他地方辖区的税基行使课税权。马斯格雷夫(Richard A.Musgrave)曾指出:“当地方公共服务的负担可以转嫁到另一地区的税收来资助时,地方财政的理论基础就瓦解了。” [1]

  • 注册地和市场地辖区的财政能力背离均等化责任

多年来,主要由于“总部经济”规则在税收征管上的强势应用等原因,中国一直存在系统的逆均等化趋势:资源和税源从农村流向城市,从小城市流向大城市,从大城市流向特大城市;从西部流向中部和东部,从低收入辖区流向中高收入辖区。逆向大流动与财政力量在某种程度上形成恶性循环:一方面,资源与税源逆向大流动造就财政优势区位(低税负/高支出)和财政劣势区位的大分化;另一方面,财政优势区位和财政劣势区位的大分化反过来加剧资源与税源的逆向大流动。

DET侵蚀强化了这一循环,使得生产要素的区际配置和商业决策在很大程度受财政机制(政府干预)驱动,从而弱化了市场机制的作用。这类代价称为区位配置意义上的财政无效率(fiscal inefficiency)。

另一类代价是损害财政平等(fiscal equity):DET侵蚀促使数字企业注册地成为财政优势区位,或者强化了这一有利地位,以至其财政能力显著地高于其均等化责任;还促使数字企业的业务发生地(市场地)成为财政劣势区位,或者强化了这一不利地位,以至其财政能力显著地低于均等化责任。两者都会触发一系列负面后果,主要表现为财政优势区位的浪费性支出行为和征税不努力(“藏富于企”),财政劣势区位的过度征税和其他有害的财政创收行为,以及公共服务不能满足国家最低标准,包括数量标准与质量标准。

财政优势区位即“低税负/高支出”组合的辖区,财政劣势区位即“高税负/低支出”组合的辖区。两者并存表明税负因区位而差,从而背离能力公平原则;也表明公共服务受益因区位而异,从而背离受益公平原则。两项原则均被背离意味着财政平等目标受损。

对财政无效率和财政不平等的关注,要求严肃审视“什么构成地方财政治理的合理行为准则”。明显的是:不应允许地方政府以有损财政效率与平等的方式履行财政责任。然而,DET问题扭曲财政能力意味着此项条件不能被满足,无论扭转的是财政能力中的地方税、央地共享税、转移支付,还是作为一个整体的财政能力。如前所述,扭曲财政能力涵盖两类情形:财政能力显著地高于或低于财政责任从而带来两者间的脱节,以及对财政能力本身的不当作为,包括隐藏财政能力(征税不足)、浪费性支出行为、辖区间税负输出、乱收费、过度举债和财务拖欠。

三、对财政自立原则的侵蚀

意识到对财政能力的DET侵蚀不同于对财政自立的侵蚀很重要,两类侵蚀都导向财政责任侵蚀,但根本区别在于:前者侵蚀履行财政责任的资源能力,后者侵蚀内生责任的根基——主体性、自主性与能动性,这是地方财政治理中弥足珍贵的三项核心价值,但常被漏看与低看。

  • 对主体性(subjectivity)的DET侵蚀

主体性价值关注特定利益主体的独立性。与他人相比,个人(成年人)更了解自己的利益所在。同样,每个地方辖区也是自身利益所在的最佳评判者。在不与广泛的公共利益或国家利益相冲突的前提下,如果地方政府被尊重并被保障为一个独立的利益主体,主体性价值即可被视为嵌入了地方财政治理中,涵盖经济利益和财政利益——两者集中表达为税基(tax base),就本文关注的主题而言,一个是作为间接税(增值税和消费税)税基的应税销售——最终税基是应税终端(零售)消费,另一个是作为企业所得税的应税利润。在两类税基因DET侵蚀而被移出并且缺失保护与补偿机制时,市场地辖区作为利益主体的地位即遭侵蚀。在这里,税基移出是“表”,主体性侵蚀是“里”;前者是形式,后者是实质。

  • 对自主性(autonomy)的DET侵蚀

自主性的焦点是决策(decision-making)的独立自主程度,前提是不与广泛的公共利益相冲突。主体性是首要的,其价值位阶高于自主性。然而,主体性需要以自主性加以保障。如果地方政府什么都做不了,那么什么都不会改变,即使在合法且正当利益受损时也是如此。就本文主题而言,由税基与税收转移表征的DET侵蚀意味着损害市场地辖区的主体性,该辖区无权做出或参与做出任何决定则表明自主性未被尊重和保障,即使这些决策对维护自己的合法且正当利益必不可少也是如此。

  • 对能动性(initiative)的DET侵蚀

能动性涉及积极作为和消极无为间的选择。在利益主体性和决策自主性未被牢固确立的体制环境下,很难设想地方政府能够持续有效地积极作为,在实践中通常表现为“等、靠、要”的工作惰性和依赖性,十分常见。就本文主题而言,这意味着市场地辖区面对DET侵蚀的局面,很难主动采取“维权”行动,除非这些行动得到高层级政府的明确支持而使成功概率大为提升。

为把思考和行动导向真正需要集中精力解决的问题,不妨把主体性(S)、自主性(A)和能动性(I)的组合定义为财政自立(fiscal independence)。以此言之,SAI(三性)未被确立意味着财政自立的缺失,进而意味着内生责任的缺失,因为内生责任唯一的关键来源正是财政自立,而DET恰好侵蚀了作为财政自立根基的SAI,进而侵蚀财政责任。

至此,两类路径的财政责任侵蚀已被鉴别:首先是扭曲财政能力意义上的侵蚀,其次是损害财政自立意义上的侵蚀。就其性质与后果而言,后者更为严重,因为相对于财政自立而言,财政能力充其量只是为“地方财政治理植入内生责任”的较次要的条件。举凡内生责任没有牢固确立的治理体系,从根本上讲是具有脆弱性的体系。植入与强化内生责任(endogenousresponsibility)在治理上的重要性,无论怎样高估也不过分。

四、以属地税基管辖权应对DET侵蚀

本部分的讨论旨在给出一项关键论证:在国内税收层面上确立属地税基管辖权,理应作为应对DET侵蚀地方财政治理的焦点。就中国当前背景而言,属地税基管辖权的确切含义有二:增值税和消费税采纳消费地规则配置税基管辖权,企业所得税则采纳利润贡献地配置税基管辖权。

以上两类管辖权都针对“税基”——由此与国际税收中的税收管辖权区分开来。主要差异在于:税基管辖权概念关注的并非“谁有权对什么课税”,而是“税基应基于合理规则被归属于适当的地方辖区”,即使该项税基由中央税务机构实施征税也是如此。就间接税而言,合理规则指消费地规则——也称目的地规则,对应数字企业的用户或市场地;其反面是产地或交易卖方所在地规则,对应数字企业注册地或居住地。就企业所得税而言,合理规则指利润贡献要素的来源地规则,数字企业的用户数据是其中特别重要的一个。用户数据参与价值创造正是数字经济发展的显著特征之一,其它两个分别是远程化和去实体化。无论如何,应税利润理应被归属于对利润做出相应贡献的各相关辖区,数字贡献辖区是其中特别关键的一个。

论证一:辖区界定了地方财政治理的地理边界

从生物演化的角度看,人类天生属于地盘意识极为强烈的物种。在人类历史的某个阶段,聚居形成了地方政府,中央政府的出现则要晚得多。事实上,“地方”政府概念本身就为地方财政治理预设了明确的地理边界,这个单一边界一并限定了财政责任、以及支持财政责任的财政能力和财政自立的空间范围,税基是其中特别关键的元素;具体地讲,地方政府与税基关联的财政受托责任边界、财政能力边界和财政自立边界,均以合理归属本辖区的税基为限。以此言之,界定、尊重和保障财政责任、财政能力与财政自立的治理努力,只有与属地规则紧密相连时才是有意义的和合意的。

论证二:课税权的国家主权和行政管辖权功能应清晰区分

国家主权指涉领土管辖权,行政管辖权指涉特定事务处理权。单一制国家中,法理和学理意义上的课税权全部归于中央政府;但把特定税基合理归属各个地方辖区并由各辖区承担相关的行政责任,从有效治理角度看是有益的和必需的,在地区情况千差万别的中国尤其如此。

联结税基的行政责任辖区可区分为以下三类:

  • 征税责任辖区

在地税机构并入国税机构后,目前中国的征税责任被划给税基归属地辖区的国税机构。

  • 执行征税责任的辖区

在生产地征税规则下,执行征税责任的辖区与征税责任辖区重叠。但在消费者征税规则下,数字企业B2C远程交易的卖方辖区通常需要承担执行征税的责任,并将代征的税收转交作为征税责任辖区的市场地辖区,这样,个人用户就无需申报间接税,从而可以大大节省遵从成本和征管成本。消费地规则优于产地规则而被广泛采用,包括世贸组织(WTO)在内。

  • 公共服务责任辖区

由国税机构在市场地(征税责任)辖区征收间接税和所得税的事实,并不意味着一并“接管”相关的服务责任。事实上,由税基归属地辖区的地方政府承担服务责任既是必需的,也是合意的。包括法律、秩序、一般行政管理和公共基础设施(道路、垃圾、供水、排水等)服务在内的诸多公共服务,对培育、扩展和保护税基至关紧要,无论作为间接税税基的应税消费,还是作为直接税税基的应税利润。服务昂贵且必需持续的事实,以及服务-税基间的很强关联性,意味着受益原则能够为属地税基管辖权提供有力辩护,尤其是在数字经济发展招致侵蚀的背景下。

论证三:属地税基管辖权对抵御DET侵蚀财政能力很重要

现行体制下,中国地方政府财政能力高度依赖对两个大型税基的税收分享,这就是应税销售和应税利润。在这些税基和相应税收因DET侵蚀而被转出市场地时,市场地辖区相应的可分享收入、税收返还和转移支付都将随之减少,进而导致损害履行财政责任—尤其是均等化责任—的能力。从根源上解决问题依赖“税基复位”,即确保消费地和利润贡献地辖区能够有效行使属地税基管辖权,即便在数字企业滥用数字经济特征的环境下也是如此。

论证四:属地税基管辖权是抵御DET侵蚀内生责任的关键屏障

内生责任的缺失一直是中国地方财政治理体系的关键短板,DET侵蚀使局面更趋恶化。如前所述,侵蚀内生责任源于对财政自立的侵蚀,即对由SAI表达的主体性、自主性和能动性侵蚀。就培植内生责任而言,没有什么比尊重和保护地方财政的SAI来得更重要和更紧迫的。部分原因在于,“政府间收支划分”、“财权事权匹配”的合理概念,只在明确联结内生责任和SAI的语境下才能达成。更一般地讲,SAI和依赖其滋养得以扎根并茁壮成长的内生责任,正是整个地方财政治理体系的精髓和基石,也是其可靠性与有效性的最佳保障。确立属地税基管辖权以抵御DET侵蚀之特殊意义与价值,可由此明了。

结语

只有把财政责任、财政能力和财政自立这三项基本原则联结为“铁三角”的地方财政治理,才具有为促进发展和公共利益做出贡献的最大潜力。“财权事权匹配”和“收支划分”的合理概念,也只有在此意义上才能形成。DET问题提供了一个崭新契机,使我们能以新视角审视地方财政治理问题,包括帮助消除认知偏差与盲点。本文的努力能够表明,中国地方财政治理改革最核心的命题,并非强化地方政府以财政工具达成适当职能与目标的能力,而是致力预见和消除伴随不良体制机制安排而来的三类关键脆弱性,即财政责任、财政能力和财政自立的脆弱性,焦点则是三者间的割裂与脱节。

追求特定目标的能力之所以不足,正是这些关键脆弱性未被鉴别和根除的结果。DET侵蚀背景下的最佳应对之道,莫过于基于合理规则确立属地税基管辖权,一方面矫正财政能力扭曲,另一方面培育和强化SAI,以支持把宝贵的内生责任强有力地植入地方财政治理。实践反复证明,基于财政资金供给制(让地方有钱花)的思考与行动框架无法解决真正的问题。

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