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王雍君:平衡资源观和权力观的预算改革与优先事项——兼论现行预算制度的短板

发布日期:2020年07月01日   浏览次数:[]

摘要为挖掘公共治理改革的最大红利,预算改革需要两面作战:有效约束与引导财政与行政权力,以及促进财政资源有效利用。前者宜以预算过程的责任机制和竞争机制设计作为优先事项,后者宜以强化预算-政策间联结、支出整合和技术健全性作为优先事项。如此,预算才可望被塑造为促进发展的核心工具。

关键词财政权力观 财政资源观 预算短板 优先议程

   

 

作者|王雍君(中央美高梅娱乐平台官网大学政府预算研究中心主任)

引言

澄清对问题的理解和洞察痛点所在,正是解决问题和消除痛点的第一步。对预算改革这一重大而复杂的主题而言,尤其如此。没有大思想的注入,缺失对关键痛点的准确鉴别,成功概率将会大为降低。

把大思想和社会痛点结合起来讨论预算改革议程,与十八届三中全会《决定》的相关表述高度的一致。在国家治理现代化和建立现代财政制度的宏大主题下,《决定》把预算改革作为财政改革重点(之一),还对限制权力做出了坚定承诺:“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。”

以此言之,预算改革需要两套平行话语:一套聚焦合意结果(results)的资源话语,用以言说公共资源的充分利用,体现以人民利益为中心之“道”和服务纳税人之“理”;一套聚焦引导适当规则(rules)的权力话语,用以言说财政权力的创设与行使,体现防范权力滥用、误用并控制其负面后果之诉求。

在人类创设和运作的制度体系中,公共预算制度在权力与资源领域的角色和作用都是关键性的。预算申请须经人大审批的事实,或者更一般地讲,人大在预算过程中扮演的三个核心角色——代表、授权和监督,本身就足以表明预算制度乃是防控权力滥用的第一道防火墙。十八届三中全会《决定》的表述强调了人大角色的重要性:“发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用……健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”

在实践中,人大的三个核心角色能否切实发挥作用,高度依赖预算过程和预算文件——“预算”概念的两个关键方面——的具体制度设计。重要的是必须意识到:预算制度只有在得到大量具体制度的有效支撑时,才会真正有效。

举例来说,就基层政府的预算过程而言,最重要的具体制度安排包括预算准备阶段的信息披露与公民需求表达制度,预算草案审查阶段的公民反映制度——对支出安排和技术方案(如污水处理)提出意见与建议,预算执行阶段的公民评论和抱怨制度,预算评估阶段的公民评估与救济制度。这些只是冰山一角,但能够表明一个令人担忧的现状:由于缺失必不可少的具体制度设计与支撑,就限制过度行政裁量权而言,现行预算制度存在明显的机能性失调。

预算领域成为隐秘寻租、设租和租金耗散的高发区,也就并不令人奇怪。给定其他条件,支出和预算规模越大,租金耗散越严重,预算制度达成公众关切的利益与目标的能力越弱。对社会和公众利益而言,租金耗散有如复杂棘手的慢性病,危害甚巨,错失最佳时机时尤其如此。

以此言之,单纯的资源观改革议程既不完整也不适当,其有效性令人存疑。资源观的认知基础是世俗的功利主义发展观:发展(development)就是寻求蛋糕做大(增长)、蛋糕分享(平等)和两者皆可持续(稳定)的过程。这一发展观经受住了时间考验,被证明对发展中国家及其治理意义非凡,但亦有明显局限:在缺失权力观改革议程支撑下会出现种种问题,租金耗散及其危害性是其中特别明显的一个。

确立与遵循健全且系统的预算改革观因而至关紧要,其精髓在于形成资源利用取向与权力限制取向间的适当平衡,或者等价地说,对一边倒式的重大失衡保持特别警觉。适当平衡的改革观不仅把预算制度视为促进发展的核心工具,而且把预算制度视为防控权力滥用风险的主要防火墙。它基于如下核心理念:为把利益分化的社会塑造为理想的财政社会,预算制度的作用是关键性的;这样的社会一方面能以较少冲突的方式组织和运转起来,同时又能充分有效地利用稀缺资源。

以此观照,中国现行预算制度的五个主要短板可被大致准确地鉴别出来:首要的是缺失(1)受托责任机制与(2)预算竞争机制的设计,其次是缺失(3)预算-政策间联结(4)支出整合(5)技术健全性。前两个短板招致预算制度限权机能失调,后三项短板招致绩效机能失调。两类机能失调相互作用和相互放大的局面,只有依赖精心设计与实施的新改革议程才能扭转。

短板即系统的薄弱环节。系统论的基本原理表明,系统的整体功能取决于其最薄弱的一环;并且只有在所有节点间都形成有机地紧密联结时,整体功效(1+1>2)才会最大化。预算改革所依赖的系统改革观,与系统论的基本原理高度契合,焦点是集中精力解决真正紧要的问题:消除系统本身的脆弱性,这些根本的脆弱性严重抑制了预算制度达成预算功能与目标的能力。

一、预算须有相关的受托责任设计

因为政府拿走和花掉的是纳税人的钱,所以政府必须对纳税人负责;因为纳税人的钱不能脱离预算过程与预算文件的约束与引导,所以政府有必要把预算制度作为界定和履行责任的核心工具;因为这些责任必须反映这些纳税人关争的利益与目标,并且这些责任已经被托付给财政代理人——政府与公共组织,所以这些责任被称为受托责任(accountability),即代理人就财政委托人(纳税人)托付的那些利益与目标所承担的责任。

民主治理背景下,预算的首要作用就是界定、约束和引导政府对纳税人的受托责任;“责任重于泰山”要求把强化和改进受托责任,作为公共预算改革最核心的命题——没有比它更“高级”的命题了。

然而,责任缺失恰好也是现行预算制度的首要短板,特别明显的是缺失基本的可问责性。可问责性的预算制度至少满足以下条件,即公众能够看清:

  • 谁制定和执政预算政策——比如“谁负责污水处理项目”

  • 谁就何事对谁承担怎样的责任

  • 界定失责的具体标准

  • 失责将会承受怎样的后果和惩罚

  • 谁界定失责和谁实施惩罚

  • 失责造成的损失、影响与后果将如何救济与校正

以上责任既应植入预算过程的各阶段——从准备到审批再到执行、最后到评估与审计阶段,亦应在预算文件(包括预算执行与决算文件)中清晰陈述。如此,预算文件才能成为真正意义上的受托责任文件。如果预算文件充斥其中的是“钱”(收入、支出、债务、赤字),而未清晰表明公共资金将如何被确保用于公众关切的利益与目标,更未表明谁对财政结果链的各个环节负责,那么,缺失的不只是透明度(transparency),还有透明度所支持的受托责任。现状大抵如此。

财政结果链的极端紧要但复杂冗长强化了明确责任的特殊重要性。企业把产品卖掉,利润(目标)立即实现,责任随之迅速解消。相比之下,公共资金从纳税人转入国库,之后进入上述预算过程,进而形成预算单位的支出(expenditure),这些支出被用于购买投入(如办公用品和工程物资),投入的使用与消耗被转换为公众需要的产出以实现期望的成果。这是冗长财政过程的一小部分,但足以表明财政结果链的复杂性。财政过程的复杂性创设了寻租、设租和租金耗散的巨大空间,极易成为一个没有硝烟的隐秘战场(猫鼠游戏)。在责任和可问责性缺失的环境中,公共利益和纳税人沦为输家的风险很高,而预算也因面成为丰厚租金的诱人争夺之地。

名义责任和实质性的可问责性具有天壤之别。无关痛痒的问责也不是真正的问责。作为救济,预算改革的当务之急应集中于:

  • 强化预算事务中人大的角色建设—代表、授权和监督

  • 人大预算授权制度的深度改革—从细化和严谨审查预决算开始

  • 预算过程的问责机制建设—包括明确谁对政策制定与执行负责

  • 预算文件的问责机制建设—包括明确谁对“粗制滥造”负责

二、预算须有相关的竞争机制设计

微观经济学的基本原理确认:资源有效配置高度依赖公平的市场竞争机制。对于预算资源的有效配置而言,基本的竞争原理依然适应:没有健全的预算竞争,不可能达成有效的预算资源配置——兼容平等与效率的配置。

预算竞争机制与受托责任机制的作用本质上相同,即作为防控财政权力滥用与误用的关键防火墙。在责任与竞争双重缺失的环境中,滥用与误用权力的风险特别高。

实践中的预算痛点恰好也在这里:除了缺失预算问责机制设计外,一并缺失的还有预算竞争机制,甚至适当的概念也未形成。典型症状有三:

  • 缺失公平对待所有预算申请的制度设计

特别明显的是缺失标准的成本效益分析程序,导致“坏项目溜进预算或驱逐好项目”的高风险。

  • 缺失防控“钓鱼项目溜进预算”的制度设计

“钓鱼项目”指配套支出和相应资金需求被人为地系统低估的项目,在实践中很普遍。与那些未被低估——携带完整支出与融资信息——的项目相比,钓鱼项目在预算申请中以不公平的方式获得了不公平的竞争优势。

  • 缺失方案择优的制度设计

明显的是缺失成本有效性分析程序,导致“坏方案被采纳好方案被拒斥”的高风险。不应把成本效益分析与成本有效性分析混为一谈:前者旨在确保只有效益大于成本的项目才能被纳入预算,后者旨在确保纳入预算的项目采用成本最低的解决方案。在这里,区分“项目”(规划)与“方案”很重要。举例来说,“污水处理”是一个项目,但达到相同目标(比如每年净化1000万吨污水)涉及许多具体方案。

以上三类缺陷具有相同的负面后果:导致“劣币驱逐良币的有害预算竞争”,与市场经济中的垄断(经济特权)如出一辙。主要区别在于:有害预算竞争和预算垄断更为隐秘,破坏性后果与影响也更难被鉴别、计量和重视。

三、须有预算-政策间直接联结的制度设计

预算不能为自己设定目标与方向——依赖政策。首要的是政策目标与手段必须制定良好:清晰明确、尽量细化与量化,以避免支出与资金安排“究竟与什么挂钩、如何挂钩”的困惑与模糊,导致在预算过程的起始阶段即埋下预算与政策脱节的种子。一旦脱节,预算就成为植树人预算:既缺失目标感与方向感,也缺失灵魂。在此困局中,预算过程难免陷入分钱游戏,至于约束与引导公共支出对纳税人关切的目标与利益做出贡献,变得非常困难并具有高度的不确定性。

实践中,预算-政策脱节的主要症状包括:

  • 钱等项目—资金已经安排但项目还没着落

  • 预算过程的收入驱动—“有多少钱办多少事”(缺失政策视点)

  • 支出安排与法定支出挂钩—法定支出不受政策约束

  • 只对增量进行预算—占绝对大头的预算存量(基数)未加考虑

  • 支出进度缓慢—年末形成大量结余与下年结转

  • 正常年份中存在频繁且大额的预算调整

  • 预算文件结构性缺陷—缺失“政策目标-目标成果-产出-投入”链

预算-政策脱节有许多后果,概括起来就是在某种程度上“为花钱而花钱”,这意味着公共支出对目标做出贡献的能力被严重弱化。一般地讲,如果不能对目标做出贡献,公共支出将了无价值。而对目标做出贡献的前提条件是:政策目标与手段是适当的——足以确保支出与融资的预算安排与其实现有机地紧密联结。在此方向上,现行预算文件亟需做深度的结构性改造。

就预算过程而言,联结预算-政策的努力应集中在三个要点上:

  • 把“两上两下”的部 门预算程序转换为“先下后上”

这项经典的“似小实大”改革的潜在收益大得难以估量,但一直未被认知。最大的两项益处是:确保预算准备的早期阶段就建立起严格的财政纪律——“硬预算约束”,避免无谓的过度讨价还价和武断削减;预算单位在早期阶段就明了预算的政策(重点与优先性)导向,从而注入“政策灵魂”。这项改革要求财政部门扮演好一个关键角色:细心制定一份详细的、高度结构化的(电子版)“预算指南”,比现行指南通常应至少详细100倍,使其成为大约75万个现行预算单位的“预算准备与执行百科全书”,以此启动预算准备过程。

  • 尽可能在预算准备的早期阶段完成全部政策制定

预算准备过程涉及许多艰难决策—比如在建项目是否需要中止,但拖延决策不是解决而是拖延问题,将拖累后续的预算过程并放大其负面后果。当然,少量例外是可以理解的,但应控制在最低限度。

  • 让中期财政规划真正发挥作用

2015年开始实施的中期财政规划,目前的作用大致相当于作为财政政策制定的一个辅助工具,而不是作为支持年度预算体制运转的核心工具——形成预算-政策间直接联结的工具。广泛的实践证明,年度预算体制只有在配合以中期展望才能有效运转。中期财政规划正是为此量身定制的工具:其精华在于对现行和新政策的中期成本进行严格的核算和比较,以此形成预算-政策间的直接联结。此类程序称为“基线筹划”(baseline projections),意义非凡但缺失理解。对管理资本支出、权益支出和或有负债而言,尤其如此。

四、须有支出整合的制度设计

任何复杂系统都要求其所有子系统协调一致地运转,才能发挥整体功效。公共支出管理(PEM)亦无例外,其经济分类涵盖三个主要成分:

  • 资本支出:形成未来受益的资本资产(如公路)的支出

  • 经常支出:当前年度受益的支出

  • 公共投资:由资本支出和需要配套的经常支出组成

支出整合因而包含四个关键方面:

  • 现有项目维护运营的经常支出与新项目投资间的比例

  • 新增投资需要配套的经常支出与资金比例

  • 资本支出内部成分(如公路与铁路)的适当构成

  • 经常支出内部成分(如工资与福利)的适当构成

以上四个方面都是现行预算制度所缺失的,具体表现为相关实施机制和适当程序的缺失,以至预算准备和审查的支离破碎很严重:不是缺了这一块就是缺了那一块(支出与融资)。预算未从被作为一个完整的整体加以准备和审查,主要后果有二:

  • 未能在“预算申请大排队”中形成支出重点与优先性

即使部内支出重点与优先性排序是适当的,放到所有部门预算大排队中也很可能是不适当的,但目前的机制无法实现“大排队”—无论在准备还是审查阶段。

  • 在资金不足时很难避免“洒胡椒面”以至重点项目资金不保

预算过程是一个利益冲突的大世界,偏离公众利益与目标的风险很高。在这种情况下,预算决策者明哲保身的选择就是“息事宁人”:回避利益冲突,而不是让预算选择服从国家战略重点和政府政策优先性。

旨在促进支出整合的改革议程的优先事项有二:

  • 把政策的中期成本核算导入预算准备与审查过程

目前已经在公共部门中采用的权责会计,可作为一个有用的起点,用以核算具有未来财政效应的公共政策的完全成本。

  • 以改进版的复式预算框架取代现行预算部门(项目-经常)框架

重要的是确立起复式预算的正确概念。概念错了,一切都错了。复式预算有多个概念,只有一个概念是正确的:把经济分类的支出整合为一个预算(one budget)。许多改革的失败或效果不彰,首先不是别的原因,而是因为没有建立起正确的概念与概念框架。

五、预算过程的技术健全性必须得到确保

一般地讲,所有能够正常有效运作的预算过程都满足三项条件:政府职能的合理化,公共官员的专业理性——组织能力、实践经验和专业知识的组合,以及技术工具的熟练运用。

现行预算过程缺失五类最重要的技术工具:

  • 严谨的预测分析—采用适当计量模型进行经济和财政预测

  • 标准化的成本效益分析—包括纳入环境效益和分配效应

  • 严格的成本有效性分析—其价值和作用远高于现行绩效评价

  • 良好的基线筹划——清晰区分现行-新增政策(与服务)的财政效应

  • 深度改进的政府财务管理信息系统(GFMIS)

随着政府职能、预算和支出规模的扩大,技术工具对改进预算过程的作用日益提高,尽快将其纳入公共官员“能力建设”变得日益重要和紧迫。预算过程本质上是政治驱动的,但这个事实并不能遮蔽技术工具之特殊重要性。

结语

世上最开心之事,莫过于花别人钱;世上最困难之事,莫过于花好别人钱。就约束与引导花好纳税人钱以促进执政合法性和促进良治而言,没有比预算制度来得更基本、更正式和更频繁的其他安排了。

预算制度因而在现代财政制度以及国家治理中扮演核心角色,但现状相距尚远。在即将到来的十四五规划期之际,中国亟需更新和充实现有预算改革议程。重点不应是零打碎敲的一事一议或者摸着石头过河,而是良好的顶层设计和持续的政治承诺。新的改革议程需要更多细节,但焦点应是致力消除两类根本的脆弱性:一类指向限制权力的过度行政裁量,一类指向引导合意的绩效结果;前者重点关注预算过程与文件的责任与竞争机制设计,后者重点关注形成预算-政策间的直接联结、支出整合和技术健全性。两类议程高度互补而非相互冲突。

预算是极具专业性和综合性的领域,融入了政策制定者、管理者、公众、预算单位等诸多角色,涵盖了包括会计、报告、审计等在内的诸多系统与工具,嵌入于复杂冗长的财政过程,并且被要求促进极端重要也极端困难的公共目的、目标与公共利益。这对具体的制度建构提出了极高要求,但切中要害才是成功的最佳保障。切中要害要求极具慧眼的改革议程,一如鉴宝者和收藏家。这并不容易,但不可放弃。

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