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王雍君:经济学视角的公共预算分析:关于方法论的探讨

发布日期:2020年07月31日   浏览次数:[]

作为支持公共预算与公共治理的关键一环,预算分析在全球许多国家备受重视,分析方法与技术也得到了长足发展。相比之下,中国目前仍处起步阶段,亟需急起直追。

中国目前四本预算的 支出总规模超过40万亿元人民币,相当于GDP计量的年度经济总量的40%。在这种情况下,开发关于预算与财政政策如何影响经济运转的分析框架和专业分析方法,比过去任何时候都更加重要。本文鉴别的分析框架基于当代公共支出管理(PEM)文献界定的理想财政成果三个层级中的前两个层级,即第一层级的总额财政纪律和第二层级的配置有效性。第三个层级为机构运营层面的技术效率。总额财政纪律关注财政可持续性,攸关宏观经济政策的稳定目标,可称为宏观分析;配置有效性分析与市场失灵失相连,这是微观经济学的主题,可称为配置分析。

01 财政可持续性分析的一般方法

预算宏观分析的焦点是财政总量目标(targets)与宏观经济政策目标(objectives)间的一致性,涉及宏观预算政策的有效性、财政赤字的适当性和财政可持续性。其中,财政可持续性分析可鉴别为以下三类方法:

(一)流量法(赤字法)

财政赤字主要包括:(1)可持续赤字,定义为“未来债务/GDP”比率;(2)综合赤字(overall deficit),包括中央和地方政府、社保基金、预算外资金还有中央银行损益;(3)现金基础(综合)赤字,定义为“政府借款需求”;(4)基本赤字=综合赤字-利息支付,能更好地反映政府在财政调整方面所做的努力;(5)经常赤字=经常收入-经常支出,相当于“政府储蓄”,是政府对可投资资源和经济增长所做的贡献;(6)营运赤字=现金基础赤字-政府利息支付中的通货膨胀部分,对于分析剔除高通货膨胀对债务存量(贬值性)影响后的实质赤字水平很重要。

(二)赤字吸收法

此法可视为流量法的变体,用以分析经济体系对特定水平的财政赤字的吸收能力,吸收能力越强,表明给定水平的财政赤字的可维持能力越强。应注意的是:虽然赤字可以无限期出现,但基本赤字断然不可,因为政府必须在某个财政年度拿出一部分钱,用来支付现行债务的一部分利息,否则将落入靠借新债还旧债、债务越背越重、总有一天无法持续的陷阱。

(三)存量法(净值法)

净资产定义为资产减负债,即资产负债表(也称平衡表)中的净资产。许多情况下,财政上的不可持续并不通过赤字表现出来,而是隐藏在平衡表中:净资产减少令人忧。净值法还有助于校正赤字与债务判断法的另一个盲点:“对未来数代人的欠债”。只要将其引入平衡表,就可能导致公共部门净资产从正变负,这是财政上不可持续、需对现行政策做重大调整的显著标志。

02 预算配置分析的一般方法

经济学视角的配置分析聚焦支出结构与市场失灵之间的关系,旨在鉴别公共支出的重点是否集中于市场失灵程度(和范围)较高领域。政府干预的基本方式是制定与实施公共规划(public program)。规划本位的预算配置分析可界定为四个依次展开的标准步骤:

(一)分析干预的适当基础

在市场失灵轻微的领域,政府干预的理由并不充分,这意味着需要消除或削减相应的支出,使其转移到市场失灵相对严重的领域。政府应避免对替代、扭曲市场机能或对市场机能只有有限(很少)改进的支出规划。即便基础适当的政府干预,亦应比较不同干预方案或不同干预方式间相对适当性和相对有效性。

(二)分析基于弥补外溢程度的干预效果

外溢指私人价值与社会价值间的偏差,分为私人价值低于和高于社会价值的情形。两类外溢都会导致私人活动偏离社会最优水平,这意味着资源的错误配置。配置分析需要评估和比较现有或拟采纳的新干预措施的相对效果;对偏差的弥合程度越高,表明效果越好。

(三)分析分配效应

关注干预的收益与成本在利益相关者之间的分布,特别是对贫困阶层的影响。完整的归宿分析涵盖负担(税收)归宿和支出(利益)归宿,遵从福利分组、估算归属和前后比较三个步骤。福利分组指采用福利指标(收入、消费和资产等)对支出受益者分组,利益归属指估算每个组别对支出利益的平均使用,前后对比指计算支出前后的再分配指数。

(四)分析噪声效应

为鉴别结果的变化在多大程度上真正源自支出规划,有必要分离噪声效应。噪声效应指不可控因素或与政府干预无关的因素对结果造成的影响,涵盖三个方面:剔除噪声后的净成果变化;鉴别间接效应的类型、范围和程度;管理间接效应的相关安排与技术方法。

(五)分析规划择优

由于特定时期内可得资源的有限性,政府和部门需要在规划中做出选择,这就涉及采用适当的选择标准和方法以确定取舍与优先性排序。成本效益分析是这些方法中最基本和最常用的一类。在分析中,效益和成本必须是完整的和相关的,但实践中的成本-效益分析反映的只是有限理性。

另一个主要的分析工具是成本有效性,有时也称最低费用法。成本效益分析旨在排除“不明智”(成本大于效益)的项目,成本有效性分析旨在确定最优方案,即相同目标下的费用最低方案。

对于具有财务回报的项目,成本效益分析的具体方法主要有四个:贴现现金流量法(DCF)、回收期法、最低费用选择法以及物有所值方法(VFM)。该方法的主要问题是成本清晰但收益很难界定。因此,资本项目应以相关标准为基础确定优先性排序。

03 可持续性分析和配置分析中的特定问题

(一)财政可持续性分析的特定问题

正确和可靠地计量财政赤字是特定问题中最紧要的一个。中国当前背景下,涵盖四本预算的统一赤字计量,比一般公共预算的单一计量更有价值。为何预算赤字那么重要?因为赤字意味着政府需要从私人部门那里借钱,但政府从私人部门那里并不能借到任意数量的钱。为了确定政府必须从私人经济体那里借钱的数量,预算赤字必须基于对政府总支出和总收入的评估来计算,这就是统一预算(unified budget)概念。

(二)配置分析中的特定问题

这类特别问题中,在规划层面上分析支出的经济构成最为紧要。全面分析关注三项内容:把公共支出按经济性质分为经常支出和资本支出;鉴别和清除那些缺乏起码社会回报的支出;审查公共规划的经常支出与资本支出的比率及其内部构成比率。

经济构成分析应特别关注经常支出是否被低估、低估的程度有多大以及后果是什么,也有助于消除对经常性支出的偏见。著名的r系数可用于估算经常支出的缺口。r系数指净经常性支出占投资项目总成本的比例,净经常性支出为特定投资项目需要的全部经常支出(包括日常维护运营),减去投资项目本身包含的经常性支出。

在融资来源分析时,经济构成分析更有价值。根据财务配合原则,资本支出应以资本收入、不应以经常收入作为融资来源。主要教训有两个:必须有公共部门平衡表作为财政状况的预警监测机制;必须建立确保将资本收入严格用于资本支出的程序。此外,清晰准确地定义资本支出/收入、经常支出/收入非常重要。

04 结语

预算分析的重要性根植于预算承载的政府责任和政府能力。预算能力分为分析能力和决策能力。检验一级政府的预算编制和执行的方式是否得到了改进,就看它是否能使人民生活得好、发展得好并实现自己的梦想。预算分析具有为此做出重要贡献的巨大潜能,本文从经济学视角对预算分析所做的方法论探讨,可望为激发这些潜能做出贡献,尽管远不充分。

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