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王雍君:扶贫事业中的政府角色转换与模式进化

发布日期:2020年08月14日   浏览次数:[]

摘要 扶贫事业理应讲述政府如何把穷人带入自我发展进程的故事。在适宜的制度与政策框架下,穷人能够对增长和繁荣做出巨大贡献。因此,重要的不是政府做什么或不做什么,而是如何扮演并适时转换角色:从救济式扶贫的恩人,到保障式扶贫的伙伴,再到自持式扶贫的贵人。内蒙个案表明,旨在系统增强穷人主体性、自主性和能动性的强式参与模式,才是最可能导向成功、避免失败的自持式扶贫模式,但其成功高度依赖两项关键的政府作为----正式赋权和创设激励安排。

关键词 救济式扶贫 保障式扶贫 自持式扶贫 恩人-伙伴-贵人 参与和SAI价值

   

   

作者|王雍君(中央美高梅娱乐平台官网大学政府预算研究中心主任)

一、引言

在过去四十年中,中国谱写了人类扶贫史上最绚烂的篇章,但伟大的实践尚未产生与之匹配的扶贫理论。目前我们并不确切了解这一理论的细节,但仍有可将其关键特质和核心价值最优地表达出来:首要的是政府的适当角色与转换,其次是契合角色的公共参与。在这里,参与(participation)指穷人在公共决策程序与机制中足以影响决策的话语表达,以及政府适当且适时回应的可能性。当代发展文献强有力地确认了参与对促进发展的关键作用。

进而言之,一个适当和普适的扶贫理论,不应只是把扶贫故事讲述为穷人脱贫致富的经济故事,更应讲述为一个激荡人心的价值故事:政府如何扮演好适当角色和建构适宜的制度安排,激发穷人参与发展进程并最终完成各方价值观改造的故事。在价值故事里,扶贫对象除了穷人,还有用来熏陶穷人和其他参与者的精神价值。这些精神价值只有在适当的政府角色、制度安排与政策框架下,才能得到滋养、茁壮成长并开花结果。

本文把“价值观改造”定义为主体性、自主性和能动性被融入扶贫事业的所有相关努力——焦点是参与。尊重主体性(subjectivity)要求视穷人为独立的利益主体,他们与富人和普通人一样,作为自身利益的最佳代表者和评判者。在扶贫实践中,这意味着拒斥武断的家长主义作风(paternalism),比如强制要求当地农民种植烟草和禁止种植某些其他作物,以及在扶贫资金的投资决策(投向哪些产业和企业)上“替穷人作主”。

尊重自主性(autonomy)要求在攸关穷人利益与关切的事项,把决策权、评估权和其他相关权力留给穷人。内蒙个案中的例子包括:绩效目标制定权从上级政府下移到最贴近当地民众的乡镇和村,最终由村确定扶贫对象和绩效目标,然后逐步汇总上报,作为上级政府“扶贫办”制定项目实施和资金分配方案的直接依据;贫困户有权自主选择项目实施方案的“菜单”,比如在肉牛养殖产业扶贫项目中有权选择自养和托管,也可结合信贷政策选择扩大养殖规模,或者作其他选择;扶贫项目的审计、巡视以及绩效评价中的满意度调查和真实性核实,在很大程度上由贫困户“说了算”。

能动性(initiative)指行为者的自觉努力和积极行动的特性,这是弥足珍贵的首创精神的源泉活水。能动性不会凭空而来——根植于对主体性和自主性的尊重与保障。内蒙个案表明,举凡扶贫资金投资决策与当地居民利益高度契合的项目,基层官员与贫困户的积极性最可能被调动起来,扶贫效果和可持续性也最为显著;能动性能够带来重要的制度和模式创新,经典例子包括创设“合作社+订单+特色种植”外加电商等销售平台模式,出人意料地将看似不起眼的“小菜园”作成了庭院经济的大产业。

角色问题和参与问题根植于一个更基本的问题:政府如何最优地帮助穷人?最优答案通常并非政府该做什么或不该做什么,而是澄清、恪守并适时转换政府的适当角色。

适当角色进一步取决于我们如何定义穷人(不含任何贬义)。最常见的是把穷人定义为经济贫困线以下的人。贫困线通常结合年均收入、资产存量乃至消费水平界定,或者直接以年均收入低于官方规定标准定义。这样的定义虽然简明易懂和便于操作,但也存在一个隐含的缺陷:仅仅把穷人视为“需被帮扶”的人。穷人的潜能和如何被激发以促进扶贫事业则被忽视了。

实际上,穷人具有许多重要的潜能,包括丰富的地方性知识、某些专业技能乃至某些专业知识。只要这些潜力在适宜的制度与政策框架下被识别和激发出来,穷人就能对扶贫事业做出非凡的贡献,最终步入足以自我维持的发展进程。“自我维持”意味着从根本上摆脱对外部帮扶的依赖。

契合这些潜能要求一个关于“穷人”的更好定义:相对于绝对贫困概念的穷人,以及相对于相对贫困概念的穷人。前者进一步分为两类:需被救济的穷人,需被保障的穷人。这样,三个层次的穷人定义如下:

· 第一层级:需被救济者

· 第二层级:需被保障者

· 第三层级:相对贫困者

在此基础上,扶贫事业中的政府适当角色可界定为:在救济式扶贫中扮演恩人角色,在保障式扶贫中扮演伙伴角色,在自持式扶贫中(对应相对贫困者)扮演贵人角色。

与此相对应扶贫模式也分为三个层级:

· 第一层级:低度参与模式

· 第二层级:中度参与模式

· 第三层级:高度参与模式

鉴于中国的扶贫事业的战略重心已经转向自持式扶贫——由相对贫困意义上的穷人主导且可自我维持的扶贫事业,政府角色向贵人角色的转换以及开发高度参与的扶贫模式,变得比过去任何时候都更重要和更紧迫,亟需纳入国家和地方治理改革的战略优先性议程。

二、救济式扶贫中的恩人角色

在每个社会的每个时期,由于某些不可抗拒因素的影响,某些社会成员总会不可避免地陷入无力应对、因而“需被救济”的境地:无法满足文明生活的底线标准。这些不可抗拒因素范围广泛,包括自然灾难(地震等)、年老、疾病、伤残、和智力障碍。

面对此类绝对贫困者,亲友和社会力量的帮助非常重要,但由于各种原因通常显著地不充分,从而客观上约束政府扮演至关紧要的“恩人角色”:竭尽全力地帮助这类穷人,并且不附带任何前提条件。

恩人模式暗示政府在扶贫事业中承担无限责任,理论基础根植于社会权利(social rights)概念:文明社会的公民除了依法享有政治权利和民事权利外,亦应一并享有不可被剥夺的社会权利。

让社会权利概念深深扎根中国特色的扶贫事业和扶贫理论非常重要。市场经济的逻辑意味着承认经济不平等不可避免,也意味着承认经济不平等在内生激励的意义上是合意的和必要的,因为禀赋和努力的人际差异和区际差异是巨大的。合法的经济不平等提供巨大的内生激励,激发人们努力积累和运用可得禀赋,将其转换为物质财富的富足。从任何意义上讲,这都是一个国家、地区或经济体得以实现持续增长和繁荣的最宝贵的原初动力。

然而,即便是合意合法的经济不平等,在超出某个临界点时,也足以成为一股加剧社会分化和裂痕的强大力量。引入、尊重和保障社会权利并把获得最低标准的基本公共服务作为其核心成分,以此补偿和平衡经济不平等的影响,就变得至关紧要并且必不可少,社会因此被重塑为一种更合意的结构:在政治权利平等的基础上,附加“经济不平等+社会权利平等”的结构。考虑到经济不平等已经远远超出合法合意限度的现实,这样的社会结构正是当代中国亟需奋进的结构。

以此言之,政府在救济式扶贫中扮演恩人角色的深远意义远远超越了扶贫本身,而进入到一个更高境界。恩人模式中的政府无限责任涵盖四个关键方面:

· 准确鉴别真正的“需被救济者”

· 准确鉴别“用什么救济”

· 准确界定“解消救济的条件”

· 实施具体的行动计划

以上每个方面都为“需被救济者”留下了参与空间,但参与的程度与范围有限:限于话语而非行动(action)层面。不妨把这种模式称为为扶贫事业中的低度参与模式。

三、保障式扶贫中的伙伴角色

保障式扶贫都与救济式扶贫都根植于基本的社会权利平等概念:所有社会成员享有最低标准的文明生活。这一附着于共享的成员资格的平等概念可称为先在平等,反映普遍意义上的人类平等形式。共同身份与生俱来,与选择和经济条件无关,先在平等因而是一种绝对平等:无论一个人作了怎样的选择,也无论其经济状况如何,只要他(或她)属于这个社会的成员,即享有平等的社会权利。

如上所述,社会权利的核心成分是最低标准的基本公共服务,包括“以人为本”的服务(教育与医疗)和“以物为本”(基本住宅与食物)的服务。这些被视为政府责任的公共服务,可含蓄地推论为社会物品(social goods),不同于公共物品(public goods)。事实上,社会物品的清单中包含许多私人物品(private goods)。与公共物品的界定标准(非排他性和非竞争性)不同,社会物品的界定标准在于“是否应被判定为社会共同体(政府代理)的供应责任”,一种区别于市场供应的集体责任。

经过多年努力,中国的“需被救济者”已经大为减少,“需被保障者”也是如此。不同之处在于,救济式扶贫是永恒的事业,保障式扶贫则可能在某个阶段完成其历史使命:就所界定的保障标准和范围而言。

另一个关键区别在于政府角色的显著差异。保障式扶贫中,政府的适当角色是伙伴:既是穷人的伙伴,也是扶贫事业中的社会角色(第三部门)和市场角色(企业与消费者)的伙伴。通过定点购买贫困地区的产品与服务,消费者也可以在扶贫事业中扮演重要角色。

在伙伴关系中,政府依然起着主导作用:带领其他角色一同参与到扶贫事业中,包括作为扶贫对象的穷人。责任的类型因此发生转变:政府从救济式扶贫中作为恩人角色的无限责任,转变为保障式扶贫中作为伙伴角色的有限责任。亦言之,穷人需要承担力所能及的责任,由此也创设了中度参与模式的空间。参与方的角色,也不只是穷人,还有帮助穷人的各类非政府角色。所有这些相关角色形成一个密集互动的网络,政府在其中扮演领导者、组织者和引领者,但决不越俎代庖:穷人必须被期待以自己的能力与客观条件,与政府和其他角色一道对被保障的社会物品供应做出贡献。

在“政府给穷人盖房”(保障式扶贫的重要内容)的例子中,这意味着穷人需要尽其所能出钱出力,或者一并提供其他补偿(比如让出老旧住宅或作为一项建房投入)。参与的方式,也从话语(声音)表达升级到相关行动层面,比如作为扶贫资金来源、使用与使用结果的重要监督方和绩效评价方。然而,就把穷人带入自我发展进程的自持式扶贫而言,中度参与模式并不充分。

四、自持式扶贫中的贵人角色

随着扶贫事业从绝对贫困阶段以质的飞跃步入相对贫困阶段,政府的适当角色也将发生质变:退出主导者角色,转而扮演贵人角色;相应地,政府责任也从有限责任转变为连带责任——一种附着于“贵人”角色的责任

在这里,澄清贵人角色的含义及其与恩人及伙伴角色的差异很重要。

政府的适当角色一直是经济学等诸多相关文献的重大主题,用以言说政府与市场的关系、国家与社会的关系以及政府间的财政关系。国内学界一直采用西方主流话语中的“掌舵者”、“划桨者”、“(市场失灵)干预者”和(民间部门)“协调者”,用以定位政府的适当角色。

相比之下,中国传统文化中积淀深厚的“恩人”和“贵人”语境,至今未登学术大雅之堂;介于两者之间的“伙伴”语境,在某种程度上也是如此。实际上,以这类中国式语境定位政府角色,很可能更为适当和精准,尤其在扶贫这一重大的治理领域。

一般地讲,穷人之所以穷,不是因为缺钱,而是因为缺失挣钱的机会、能力与内生动力。它们很难自动生成与强化,政府因此必须扮演适当角色。

可以合理推论:在穷人无力抗拒的救济式扶贫阶段,采纳古人智慧中的“授人以鱼”是必需的和适当的,并且好于“授人以渔”。相应地,适当的政府角色就是担负起无限责任的恩人。恩人角色针对的只是相对很少数量的“需被救济者”,其数目通常随发展进程而逐步减少——尽管永远不会消失。因此,恩人角色不仅在社会权利平等的意义上是必需的,在经济和财政意义上也是可承受的。

还可合理推论:就保障式扶贫而言,结合运用古人智慧中的“授人以鱼”和“授人以渔”是必须的和适当的。与救济式扶贫针对少量“需被救济者”不同,保障式扶贫针对所有社会成员,主要目的是满足最低标准的基本公共服务均等化,而非让“需被救济者”脱离“需被救济”的状态。就现行扶贫政策而言,主要目的是为所有人最低标准的“吃、穿、住”和“上学、就医”提供财政保障,即政府承担有限责任意义上的社会保障。除了其中“需被救济者”外,其他所有“需被保障者”都具有某种程度上自力更生的潜能,因而有责任将这些潜能投入共同的扶贫事业中,成为政府和其他伙伴的重要合作伙伴。

伙伴关系本质上是一种平等关系,由此预设了开发中度参与扶贫模式的空间。然而,为了促进相关伙伴间的合作,由政府扮演伙伴关系中的“主导者”角色是必需的和适当的,因为政府掌握主要的扶贫资源,也因为政府才享有最正式的权威。尽管如此,资源是有限的,公共官员通常也不具备其他伙伴所拥有的大量分散性且具体的地方性知识,商业决策与管理的专业知识,以及技术层面的许多技能。地方性知识对确保“因地制宜”和“因时制宜”的决策与管理至关紧要。

贵人角色既不同于恩人角色,也不同于伙伴角色,适当的扶贫层级也不相同:不同救济式扶贫,也不是保障式扶贫,而是自持式扶贫。前两类扶贫都以绝对贫困意义上的穷人作为帮扶对象(客体),相反,自持式扶贫以相对贫困意义上的“穷人的产业”作为帮扶对象。从“人身本位的扶贫”到“产业本位的扶贫”,正是中国扶贫战略重心转移和层级进化的关键标志;前者关注“给穷人以蛋”,后者关注“让穷人自养下蛋的鸡”。

焦点在于“自养”:穷人有能力自我养护、自我进化和自我持续的扶贫产业。大量文献和诸多案例都指向“产业扶贫”,但产业扶贫的有效性对政府角色和核心价值的高度依赖却常被忽视,以至经常被描述为一个过于简化而肤浅的故事:“我们是如何做的”

这个故事必须有一个升级版本:在扶贫产业的孵化和成长过程中,政府角色和穷人的参与发挥了怎样的作用?发展扶贫产业究竟应被视为“政府主导的事业”还是“穷人主导的事业”?

可合理推论的是:在扶贫产业发展初期,由于市场失灵的普遍性和严重性,政府发挥某种主导作用(主要伙伴)很可能是必要的和适当的。但即便如此,扶贫产业的发展在观念上和实践中都应被视为“穷人主导的合作事业”否则,设想把穷人带入自我发展的可持续进程就是不可能的。相关的代价和负面后果包括:合谋、寻租、舞弊行为将充斥其中,扶贫产业无法步入良性循环的轨道,巨大的资源浪费,以及难以承受的高返贫率。

这些负面后果滋生于这样的背景下:即便是扶贫产业和产业扶贫,也极易变异为一个争夺丰富狭隘利益的诱人战场;在这个没有硝烟的战场上,最有权力和机会的角色退化为利益攫取者的风险很高。

以此言之,政府从主要伙伴角色适时退出,转向扮演更适当的贵人角色,构成自持式扶贫的健康发展的一项关键前提条件。角色转换的实质在于,政府从扶贫产业主导者和保护者位置上退出来,转向承担连带责任的辅助者角色。出口导向的经济发展战略史表明,政府对国内相关产业的持续保护极可能适得其反:在国际层面的出口竞争力中成为扶不起的阿斗。

在扶贫实践中,具有决定性意义的是把握退出老角色转向新角色的恰当时机。在穷人和民间部门仍未做好担任主角的充分准备时,谓之退出太早;而在早已准备就绪时退出,则为之太晚。无论如何,角色退出和转换必须是一个逐步而坚定不移的过程。

新的政府角色是贵人(benefactor),截然不同于恩人(savior)和伙伴(partner)。贵人是辅助者,恩人是包揽者。贵人让人受益,但绝不包揽。恩人视自己为救世主,尽其所能满足对方所需。贵人仅提供当事人职责与能力不及的帮助,绝不越俎代庖贵人只是扶上马、送一程,或者在遭遇风险时递上一把伞,但前方的路必须自己走。伙伴角色的职责则介于两者之间。

在扶贫实践中,把恩人、伙伴和贵人区分开来的界限,需要大量的相关细节加以填充,并且因具体情境而有所差异。尽管如此,原则性界限应是清晰无误的:政府仅在救济式扶贫中扮演恩人,承担无限责任;仅在保障式扶贫中扮演伙伴,承担有限责任;仅在自持式扶贫中扮演贵人,承担连带责任

在孩子的成长过程中,家长角色的清晰区分——何时作恩人、何时作伙伴和何时作贵人——同样至关紧要,并且对孩子一生的成长产生极为深远的影响。就中国背景而言,主要的教训是在孩子步入某种程度的“力所能及”的阶段后,家长依然去扮演早已习惯、因爱驱使的恩人角色,但结果大多不好,一如普遍所见。纷繁复杂的人类事务隐藏着一条亘古不变的规律:良好的愿望,常常为通向坟墓铺平了道路。记取这条规则,对扶贫事业乃至公共治理的系统与持久改善,实属意义非凡。

向贵人角色的转换并不充分,除非伴随着强式(高度)参与模式的进场。如此,参与式扶贫得以成为一所“学校”,让公共官员、穷人和其他相关方从中习得三组高度互补的精神价值:主体性、自主性和能动性。取其三个英文单词的首字母,可称为SAI价值扶贫事业的终极理想与崇高意义,主要不应由脱贫致富的经济属性界定,而应由SAI所表征的精神价值界定。毕竟,经济属性难以把人类社会与动物世界区分开来。与人类一样,动物的天性也是本能地追求世俗资源的富足。毕竟,人类有别于动物,需要有比动物更高的精神追求。

五、参与式扶贫与激励机制设计

鉴于中国的扶贫战略重心已经转向自持式扶贫,政府的贵人角色面对的一项中心任务是:如何有效地创设强式参与的扶贫模式?正如我们清晰认知的那样,没有以穷人为中心的强式参与,强式的SAI价值不可能自动进场;没有强式SAI价值的进场,设想把穷人带入自我发展的可持续进程也是不可能的。

在内蒙扶贫的某些个案中,我们可以看到非常精彩的一幕:政府与社会角色合力创建堪称精彩的激励机制,以诱导穷人在扶贫产业的早期阶段即“进场参与”。名为“文明团结超市”积分制兑换流程——穷人以自己的积分在其中免费兑换自己想要的物品,即为经典案例:低成本强激励(参与)模式的案例。

“文明团结超市”积分制兑换流程

农牧民根据评分标准向“带动人”提出申请

“带动人”对农牧民申请作初审核实

初审结果报送积分检查组复审核实

核实无误 核实有误

通过并公示 告知不予积分

无异议 有异议并核实

每月发放积分卡 告知不予积分

在“文明团结超市”兑换物品

“有积分即可兑换物品”配合以精心设计的参与事项,对农牧民产生了普遍参与的强式激励。参与事项涉及扶贫事业的许多关键方面,如下表所示。

旨在激励参与的扶贫事项积分奖励分配方案

1.每带动一户明显转变思想观念、生产方式、居住环境、陈规陋习、饮食习惯10-30分

2.以自身努力脱贫致富或主动退出建档立卡贫困户50-100分

3.每参加一次政策宣传、培训与知识学习5分

4.主动帮他人培训一次种养殖技术10分

5.遵守禁牧、禁垦、禁伐10分

6.诚实守信表现突出20分

7.为发展出谋划策给出好点子20分

8. 改变庭院撂荒发展五小产业(半亩菜等)表现突出10-30分

9. 改良大小畜并以科学养殖增加收入50分

10. 秋后秸杆从农田回收并有效利用30-50分

11. 农闲季节开展各式经营增加家庭收入30分

12. 利用互联网相关信息销售增收效果明显20分

13. 捡拾牛粪、羊粪用于制作农家肥10-20分

14. 改变陋习转向婚事新办、丧事简办、余事不办50-100分

……

可以看到,效果最好的参与式扶贫政府贵人角色的两类关键作为:

· 对社会角色和穷人的赋权(empower)

· 强式激励机制的设计与实施

赋权基于如下逻辑:在初始状态下,穷人无权参与对自身利益与关切具有重要影响的活动中,这使其成为消极旁观者而无力做出任何改变。成功的自持式扶贫故事,首先必须是政府向社会和穷人正式赋权其参与的故事其次必须是伴随强式激励机制设计与实施的故事。两项条件足以构成强式参与式扶贫的充分条件。在那些“扶贫资金注入企业、资本收益金、穷人领取利息收益”的个案中,可以看到穷人的参与机会、自主权和监督权近乎被剥夺,失败也就在意料之中。

结语

中国数十年来成功的扶贫故事,需要配合一个适当的扶贫理论。这样的理论只能来自对扶贫实践的精细抽象和提炼。本文呈现了这一理论的初步概念框架,它帮助我们思考与鉴别怎样的扶贫模式、策略与努力,最可能导向成功或失败。

概念框架涵盖4个支柱:(1)依据扶贫层级清晰区分救济式、保障式和自持式扶贫很重要,(2)依据扶贫层级清晰界定和适时转换政府的恩人、伙伴和贵人角色很重要,(3)依据政府角色发展低度、中度和高度(强式)参与式扶贫模式很重要,(4)参与式扶贫最可能导向成功,但成功前景高度依赖两项关键的政府作为——对社会与穷人的正式赋权以及有效的激励安排。

以上概念框架的有效性和适当性,有赖大量的细节去填充和验证,也依赖我们在多大程度上接纳如下认知:贫困,不只是经济意义上的狭义贫困,还有精神价值层的普遍贫困;由参与和SAI表达的这组精神价值,本身既具有先验和直接的重要性,也具有作为支持经济脱贫手段意义上的间接重要性,因而弥足珍贵,值得费心思量。

特别致谢:内蒙古美高梅娱乐平台官网大学的李秀梅老师以自己深入细致的扶贫调研,向本文作者提供了相关案例,包括通辽市科左中旗发展庭院经济和肉牛产业带动扶贫案例兴安盟科右中旗京蒙扶贫协作项目(中援合办发[2018]10号文)案例,在此一并致谢!)

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