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王雍君:从《预算法实施条例》看我国预算制度的六个进步

发布日期:2020年08月25日   浏览次数:[]

各界期待已久的新《预算法实施条例》(以下简称《条例》)在新《预算法》颁布实施六年之后,终于颁布并即将付诸实施。这是中国公共预算乃至公共治理领域中的一件大事,其核心价值在于从六个方面充实了预算制度的某些关键细节,由此可望增强《预算法》的可实施性并减少实施偏差。

一.预算准备日程表提前

第二十二条规定财政部每年6月15日前部署编制下一年度预算草案的具体事项,第二十五条规定县级以上地方各级财政部门于每年6月30日前部署本行政区域编制下一年度预算草案的具体事项,以此作为预算编制的起点。

与此前(1995年制定)的旧条例之相关规定相比,已经提前了近5个月。旧条例规定:国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示,提出编制预算草案的原则和要求。考虑到良好的预算编制、审查和执行都高度依赖一个相宽松的预算准备日程表,这项“似小实大”的改进对促进预算过程的公共治理可谓意义非凡。

预算准备日程表提前使得各级政府和部门有更多时间改进预算编制质量,进而改进预算审查、执行与评估。由此带来的更好的预算过程和预算文件,可为抑制“文山会海治理”创造有利条件,促成更有前途的预算中心的公共治理模式。良好的准备预算通常应至少提前(相对于批准预算)10个月。美国联邦预算更是提前18个月。相比之下,中国仍有很大差距,但进步是明显的。

二.部门的预算资金内部去向清晰化

《条例》第五条:规定各部门预算必须反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排给本部门“及其所属各单位的所有预算资金”。这项规定可望终结多年来部门预算制度的一大缺陷:部门预算的财政资金“去了哪些单位”在很大程度上成为黑箱。早在20年前,世界银行即建议中国把部门预算分解为组织预算(organization budget)作为高度优先事项。由于各种原因,这项改革一直滞后。

三.纳入预算的门槛条件提高

《条例》第四十一条规定:项目支出实行“项目库管理,并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。”据此,一个项目是否被纳入预算以安排资金,必需满足两个门槛条件:首先必须有资格进入支出部门和财政部门的“项目库”中;进入或拟进入项目库的项目,必须通过前期的项目评审,包括采用成本效益分析评估其总效益是否大于总成本,采用最低费用选择法建立重点和优先性排序,以及通过财政投资评审以确保项目有确定的财政资金并且项目成本是适当的。

不满足这些门槛条件的项目将不能或很难纳入预算。因此,门槛条件相当于建立一道防火墙机制,用以阻止那些“坏项目”进入项目库和被纳入预算。

四.转移支付的预见性增强

中国地方政府的财政收入来源中,来自上级政府的转移支付资金占比平均接近40%。因此,下级地方政府通常热切期待能够提前知道上级政府将在何时提供多少转移支付资金,这就是转移支付的预见性。充分的预见性有助于地方政府提前统筹安排来年的预算和相关计划,从而提高预算能力和治理水平。

《条例》第四十八条规定:“除据实结算等特殊项目的转移支付外,提前下达的一般性转移支付预计数的比例一般不低于90%;提前下达的专项转移支付预计数的比例一般不低于70%。其中,按照项目法管理分配的专项转移支付,应当一并明确下一年度组织实施的项目。”由此可知,地方政府能够预见到来自上级政府的绝大部分转移支付。

五.转移支付体制的集中化

多年来,“政出多门”与“钱出多门”的支离破碎的纵向转移支付体制,在很大程度上弱化地方乃至中央政府的治理能力与绩效。《条例》第五十九条的规定可望改变局面:“转移支付预算下达和资金拨付应当由财政部门办理,其他部门和单位不得对下级政府部门和单位下达转移支付预算或者拨付转移支付资金。”

很明显,该项规定旨在促成一个集中化管理的转移支付体制,使其与相对集权的政府间财政体制相协调,从而扭转“集权化的财政体制、分散化的财政管理”这一由来已久的、相互抵触的治理格局。

六.国库经理制的保留

国库管理因涉及三项重大财政权力而在财政治理中扮演关键角色,这就是“管钱”(现金收付与余额)、“管账”(政府与部门的银行账户)和“管投资”(超出支付所需的国库剩余现金投资)。这些权力之重大,甚至足以与预算权力相提并论,尽管很少被意识到。

鉴于此,《条例》对“双重经理制”的坚守可谓可圈可点:第六十二条规定“中央国库业务由中国人民银行经理……地方国库业务由中国人民银行分支机构经理”。表明国库经理制再次在法律制度层面得到明确。

国库经理制与代理制的主要差异在于:经理制把财政部门与央行共同视为政府的国库管理的代理人,两者间的关系相对平行;代理制则把央行视为财政部门的国库管理之代理人,两者间属于某种从属关系(央行的国库职责从属财政部门)。易言之,经理制赋予央行与财政部门在国库事务中的合作伙伴关系,央行在国库管理中有相对较大的权力与职责。

结语

《条例》与新《预算法》的结合,共同建构了中国现行预算制度的核心部分。《预算法》确立预算制度的基本框架和预算的基本原则,但大量的操作性细节需要留给《条例》加以规范。因此,《条例》的主要作用就在于强化《预算法》的可实施性和减少实施偏差,尤其是在本文提到的“似小实大”的六项关键细节上。

尽管如此,《条例》在提高预算透明度、改进部门预算框架(采用资本预算与经常预算框架)、限制预算过程的行政裁量、适当界定支出部门与财政部门的预算执行职责等方面,仍有继续改进的必要与空间,这是未来的课题。

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