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王雍君:从《预算法实施条例》的进步看预算改革的核心命题

发布日期:2020年09月01日   浏览次数:[]

摘要 新近颁布的《条例》连同2015年开始实施的《预算法》共同建构了现行预算制度的框架和核心内容,由此奠定公共部门治理体系的财政基石。《条例》包含预算制度在关键细节上“似小实大”的六项进步:预算日程表延长、部门预算资金去向、预算门槛条件、转移支付的预见性、转移支付体制的集中化、国库经理制的保留;相对而言,透明度、财政专户、职责界定、部门预算框架和行政裁量的进步有限。放眼未来,预算改革仍须面对三项互补的核心命题:预算过程的白箱化、受托责任制度与公共参与机制的设计。这些命题旨在将预算过程塑造为发展议程的核心。

关键词《条例》进步 核心命题 白箱预算 受托责任公共参与

 

 

作者|王雍君(中央美高梅娱乐平台官网大学政府预算研究中心主任)

   

一、引言

中国史诗般的改革开放进程蕴含着一项重大的公共治理逻辑:以预算制度与实践取代指令性计划,并使其作为促进发展目标(增长、平等与稳定)的核心工具。预算制度系指在公共部门的行政与立法框架下,用来处理预算过程的正式和非正式的规则与原则的集合。这些规则与原则把预算过程区分为不同步骤,从而形成特定的预算程序(budget procedure),决定“谁在某个步骤的什么时候做什么事”,以及“如何处理各阶段的信息流量”。预算程序涵盖四个依次循环运作的主要阶段:预算文件的准备、审查、批准和评估审计;每个阶段都涉及处理诸如收入、支出、债务以及投入、产出等大量相关信息。

若置于广阔的经济社会背景下,公共预算有两项基本功能:一方面限制财政权力以促成安全政府范式,实现把权力关进笼子的制度理想;另一方面积极授权制定与贯彻政策以促成进取型政府范式,实现公共福利导向的发展目标。这正是理想世俗社会的两项一般条件:既能有效地利用稀缺资源(财富富足),又能以较少人际冲突的方式被组织起(社会和谐)。

为此,公共预算应致力约束与引导公共部门持续地以合理成本交付公众偏好的公共政策与服务,以充分反映服务人民的政府本质。这是公共治理背景下中国当代预算改革的原则性任务。

此项任务界定基于如下认知:当代治理问题的解决,至少原则上必须是预算的解决——只要涉及公共资金(纳税人的钱)安排就是如此。与常规的行政、立法、司法、国有企业等相比,公共预算提供的治理框架的视野更为宏大,细节更为丰富充实,潜能也大得多,足以成为“治理改革最大红利”的源泉活水。在各种治理安排中,唯有公共预算能够完整地整合公共治理的四个基本要素——权力、资源、民意与政策,并且年复一年、日复一日地循环运作。

当代公共治理问题日趋麻烦、复杂、棘手的现实,客观上要求预算制度与实践与时俱进,跟上时代的步伐。以某些共识性标准衡量,中国的预算制度与实践依然处于“初级阶段”,亟需深化改革以使公共治理体系能够应对快速环境变化带来的机遇与挑战,并且即便在危机情势下也能正常运转。

继2015年开始实施经修订的《预算法》近六年后,日前颁布并即将实施的《预算法实施条例》(以下简称《条例》),朝此方向取得了新的进展。本文接下来将简要概括这些进展,在此基础上鉴别仍需深化预算改革的核心课题。

二、《条例》在预算制度六项关键细节上的进步

六项进步分别是:预算日程表延长、部门预算资金去向、预算门槛条件、转移支付的预见性、转移支付体制的集中化、国库经理制的保留。

·延长预算日程表

以潜在重要性排序,《条例》在关键细节上的进步首推预算准备日程表的延长。第二十二条规定财政部每年6月15日前部署编制下一年度预算草案的具体事项,第二十五条规定县级以上地方各级财政部门于每年6月30日前部署本行政区域编制下一年度预算草案的具体事项,以此作为预算编制的起点。与此前(1995年制定)的旧条例之相关规定相比,延长了近5个月。旧条例规定:国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示,提出编制预算草案的原则和要求。

延长预算准备日程表为提高预算文件的编制质量——进而改进预算审批、执行和评估审计,创造了不可或缺的“时间条件”。在过于仓促和紧迫的日程表下,设想行政部门准备高质量的预算文件(从批准前的草案到批准后的法案)是不可能的。现状大抵如此,但其不断扩散与累积的负面后果很少被意识到。没有良好的预算准备,很难设想有良好的预算审批;没有良好的预算审批,很难设想有良好的预算执行;没有良好的预算执行,预算评审也变得非常困难与复杂化。最终,没有良好的预算过程,设想良好的治理也是不可能的。

良好的预算准备涉及处理大量信息和至关紧要的“整合”问题:把财政权力与财政资源整合在一起,进而把两者连同公共政策(制定与贯彻)整合在一起,把基本民意与政治领导的抱负整合在一起,把调和利益冲突与促进发展目标整合在一起;还要确保预算过程的各类角色(政党、立法与行政)协调一致、有条不紊地运作。目前,预算准备过程处理的公共资金总量(四本预算)超过了经济总量(GDP)的1/3,表明中国典型地属于“预算大国”。仅此一点,足以表明预算准备作为基本治理过程起点的特殊重要性:起点有错,几乎步步皆错。

除了“整合”问题,预算编制“细化”问题也高度依赖较为宽松的日程表。预算编制的粗略由来已久。粗略导致公众难以知晓结构复杂、目标多元、规模宏大的公共部门:(1)钱究竟去了哪里?(2)是否在正确的时间、按规定的用途和标准被开支?(3)产生了怎样的绩效(产出、成果与影响)?

鉴于既重要又复杂,预算准备的日程表通常至少应覆盖10个月(比如印度),美国联邦预算准备更是长达18个月。相比之下,中国的差距依然巨大,但《条例》表明进步明显。

就中国背景而言,延长日程表的深远间接意义不应被低估:促进“文山会海(纵向)治理模式”,向“预算中心(横向)治理模式”的转变。前者典型地属于侧重一事一议的救火式“授人以鱼”模式,后者典型地属于侧重系统解决问题的防火式“授人以渔”模式,尽管很少被关注和充分讨论。

·部门预算资金的内部去向清晰化

《条例》第五条规定:各部门预算必须反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排给本部门“及其所属各单位的所有预算资金”。这项规定可望终结多年来部门预算制度的一大缺陷:部门预算的财政资金“去了哪些单位”在很大程度上成为黑箱。

早在20年前,世界银行即建议中国把部门预算分解为组织预算(organizationbudget)作为高度优先事项。由于各种原因,这项改革一直滞后。

·纳入预算的门槛条件提高

《条例》第四十一条规定:项目支出实行“项目库管理,并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。”此规定提高了公共项目被纳入预算的门槛条件,包括至关紧要的两项测式:成本效益分析测试,用以防止劣币(成本大于效益的坏项目)驱逐良币(效益大于成本的好项目);最低费用法测试,用以解决方案择优问题——达成相同目标的费用最小方案最优。

同等重要的门槛条件还包括“完整性测试”:成本、支出和融资在概算和预算申请环节形成盲点、被系统高估或低估的项目,不应被纳入预算,也不应被允许施工。这项测试应覆盖项目生命周期的各个阶段,包括前期筹划(可行性研究)、建设施工和完工后至少1-3年运营期。实践中,此类问题十分普遍,招致或加剧诸多不断扩散与累积的负面后果,包括盲目投资与过度举债,项目成本超支、工期延长与频繁的预算调整,项目维护不充分和不及时进而导致服务交付的不充分,以及相当隐秘的寻租与腐败。

在实践中,一个项目是否“被纳入预算”既攸关各方利益,也攸关公共福利(经济与社会福利),为其建立适当且严格的门槛条件之特殊重要性,因而永远不应被低估。这样的门槛条件构成一个国家与社会中绝对不可或缺的关键防火墙机制,用以阻止公共权力与资源领域劣币驱逐良币的高风险,以及为确立政策重点与优先性提供最合理的保障。

·转移支付的预见性增强

《条例》第四十八条规定:“除据实结算等特殊项目的转移支付外,提前下达的一般性转移支付预计数的比例一般不低于90%;提前下达的专项转移支付预计数的比例一般不低于70%。其中,按照项目法管理分配的专项转移支付,应当一并明确下一年度组织实施的项目。”由此可知,地方政府能够预见到来自上级政府的绝大部分转移支付。

中国各级政府间存在大型且复杂的转移支付关系。平均而言,地方政府收入约高达40%的部分来自中央政府与部门的转移支付。下级地方政府通常极为关心两大问题:多少?何时到账?这是预见性的两个基本方面。充分的预见性有助于地方政府提前统筹安排来年的预算和相关计划,从而提高预算能力和治理水平。

·转移支付体制的集中化

《条例》第五十九条的规定可望改变局面:“转移支付预算下达和资金拨付应当由财政部门办理,其他部门和单位不得对下级政府部门和单位下达转移支付预算或者拨付转移支付资金。”多年来,“政出多门”与“钱出多门”的支离破碎的转移支付体制,系统弱化了各级政府治理能力与绩效。

该项规定旨在促成一个集中化管理的转移支付体制,使其与相对集权的政府间财政体制相协调,从而扭转“集权化的财政体制、分散化的财政管理”这一由来已久的、相互抵触的治理格局。然而,考虑到转移支付的“部门化”根深蒂固,实施集中化体制并非易事。

·国库经理制的保留

国库管理因涉及三项重大财政权力而在财政治理中扮演关键角色,这就是“管钱”(现金收付与余额)、“管账”(政府与部门的银行账户)和“管投资”(超出支付所需的国库剩余现金投资)。这些权力之重大,甚至足以与预算权力相提并论,尽管很少被意识到。

鉴于此,《条例》对“双重经理制”的坚守可谓可圈可点:第六十二条规定“中央国库业务由中国人民银行经理……地方国库业务由中国人民银行分支机构经理”,表明经理制在法律制度层面得以确立。与代理制相比,经理制的坚守既避免了对现状的重大调整,也为国库管理中财政部门与央行间的分工合作创设了更具包容性的框架,尽管实践中的反复磨合总是必要的。

国库经理制与代理制主要差异在于:经理制把财政部门与央行共同视为政府的国库管理的代理人,两者间的关系相对平行;代理制则把央行视为财政部门的国库管理之代理人,两者间属于某种从属关系(央行的国库职责从属财政部门)。易言之,经理制赋予央行与财政部门在国库事务中的合作伙伴关系,央行在国库管理中有相对较大的权力与职责。

三、五个关键方面的进步有限

五项有限进步分别是预算透明度、财政专户、预算执行职责、部门预算框架和行政裁量问题。

·预算透明度

《条例》第四十条规定:“各部门、各单位的预算支出,按其功能分类应当编列到项,按其经济性质分类应当编列到款。”实际上,项级科目和款级科目依然相当笼统,明显缺失细节。

从根本上讲,这些缺陷唯有引入普通公众也能理解的规划分类(program classification)系统才能被系统矫正。规划分类应涵盖六级信息:规划名称(如“污水治理”规划),次级规划名称(如“工业污水治理”规划),项目主管部门(如“水利局”),规划所属活动(如“关闭排污源”和“水质净化”),各项活动的标准成本,以及必须包括产出与成果在内的绩效计量。

·财政专户

《条例》对财政专户采取了近似“必要即保留”的宽松态度,但关于“必要性”却缺失明确且严格的界定和裁决机制之规定。在这种情况下,实践中由来久的财政专户(包括收支过渡账户)问题很可能难得到根本解决,包括监管困难以及合谋、舞弊、寻租与腐败风险,以及财政资金调度(巨大而艰巨但常被漏看)困难。

最大的“财政专户问题”(过多、滥用和任意变更)还在于破坏现代国库体制的基石与精髓——政府现金余额的集中化。集中化正是中国从2000年开始放弃前苏联国库体制模式、转而采用发达国家通行模式的根本依据和逻辑前提。一般地讲,通过国库单一账户(TSA)实现政府现金余额的集中化管理,才能一举解决前苏联模式(高度分散化)的根本缺陷,使国库体系真正成为有效支持公共预算制度运作的支柱和基石。

未来努力的方向,因而应是在制度层面采纳严格对待的原则:除非通过“绝对必要”的严格测试,否则,所有财政专户均应取消与禁止。

·预算执行职责界定

《条例》第五十一条和五十三条采用列举方式,界定了财政部门与支出部门(包括下属单位)在预算执行中的各自职责,但“政策职责”的界定明显不充分。

改进方向应是:(1)把财政部门职责明确区分为“预算控制的财务控制”和“关注政策实施”,后者应独立界定三项相关的次级职责,即“独立评估规划或与支出部门一同评估”,“鉴别政策修订是否适当”,以及“在本级人大授权框架内向政府高层提出重新分配资源的建议”;(2)把支出部门职责明确区分为“关注预算事务的行政管理”和“关注政策实施”,后者应独立界定两项相关的次级职责,即“定期评估相关规划的实施、鉴别问题以及采取适当的措施”,以及“在预算确立的政策框架下重新分配部门的内部资源”。两项改进基于如下认知:在预算执行中,财政部门和支出部门“只见资金不见政策”应被视为不可接受。

·部门预算框架

《条例》第五条衔接了《预算法》规定的部门预算框架:基本预算和项目预算。这一框架有两个问题:不满足“既无重复、又无遗漏”的正确逻辑分类,与公共支出管理(PEM)的最适当目的与目标(绩效)间的关联性很弱。

关联性弱源于该框架依据支出用途划分,即用于“保机构正常运转与完成日常工作任务”,还是用于“完成特定工作任务和事业发展目标”。而且两类支出无论在逻辑上还是实务上都不具有正确的对应关系,由此实践中产生诸多问题,包括哪些支出进“基本”或“项目”——在官员参与扶贫等项目工作时尤其突出。

最大的问题在于此框架难以建立“有意义的支出组合”:基于经济分类的支出组合,包括资本支出与经常支出间的组合,资本支出内部成分(如固定资产与在建工程)间的组合,以及经常支出内部成分(如工薪支出与非工薪)间的组合。适当的此类组合正是达成绩效目标最重要的前提条件之一,也是有意义的“(预算)绩效管理”概念的核心内容。

·行政裁量问题

预算过程的行政裁量是必要的,但只是在立法机关施加的“法定约束”的范围内才应如此。在法定约束模糊、缺失细节和有效实施机制的情况下,预算分类、编制、审查、批复、转移支付、资金拨付、解释与计量(财政赤字等)、国库现金管理(尤其是库款支配支)以及惩罚违规等方面,出现过度裁量的风险很高。

四、核心改革命题1:预算过程的白箱化

把预算透明度仅仅理解为“预算数据公开”是狭隘的,至少同等重要的还有“预算过程公开”,焦点是强制规定部门预算须按8个步骤依次清晰陈述:

A.成果界定:通过什么组织、需要什么规划、实现什么成果

B.界定产出:必须与成果紧密联结

C.计量机制:数据与计量指标等有效性

D.规划与产出及成果间的联结:包括跨部门规划和仔细选择最优规划

E.标准的充分性:什么绩效标准是充分的

F.界定充分改善:什么改善是充分的

G.界定责任:谁对谁负责什么

H.联结投入与产出

以上步骤旨在促进预算过程的白箱化,以此增进预算过程与预算文件的可信度与可靠性,而不只是展现理想与决心。

预算过程白箱化基于如下认知:与私人支出所固有的白箱化不同,公共支出本质上是“黑箱化”的。私人的每笔开支不仅在“谁负担与受益”上是清晰的,而且“花出即得到”具有直接或一一对应的可比性。相比之下,纳税人的支付(税费)与得到(服务数量与质量等属性)之间,存在着复杂冗长的诸多中间环节,每个相邻环节间出现脱节的风险极高。

“预算批准——预算批复——支出资金——取得投入——生产产出——实现成果——产生影响——公众受益”,就是复杂冗长过程的一小部分,而且忽略了许多细节。举例来说,在“支出资金——取得投入”之间,重要的中间环节至少包括“签订合同(支出承诺)——核实交付——会计审核——付款审批——办理支付——付款后审计”。

支出承诺、核实交付(供应商交付的商品与服务)、款项支付属于支出周期(expenditure cycle)的管理阶段,旨在落实此前阶段的预算授权,即立法机关正式批准预算。目前的“预算会计”有名无实。只有真正意义上的预算会计,才能完整地追踪和记录支出周期各阶段的信息,特别是管理阶段的“预算执行控制信息”。由于至今缺失这样的预算会计,目前各级政府与部门的“预算执行控制”,在会计信息可得性意义上是高度“黑箱化”的。

预算准备阶段也涉及复杂冗长的过程(process):从政策目标与手段及其优先性筹划,到政策与规划的年度与年度成本核算,再到各部门的预算限额,随后到具体的支出安排与融资来源,最后到预算草案提交审查(财政一审、政府二审、党委三审和人大终审)。这些中间环节的任何一个或几个出现瑕疵或纰漏,都足以引发后续过程的累积式负面后果。预算审查的支离破碎(没有任何部门对预算进行整体审视以确定优先性与重点)也是如此。

除了上述8个步骤的预算申请陈述外,采用基于经济分类的主要申报对过程白箱化也至关紧要。主要申报(main representation)指作为立法机关投票表决预算案之基础的申报,早已成为国际共识和最佳实践。支持主要申报的预算附件亦应一一呈递,包括陈述项目或规划与政策目标间的联系,投资支出的详细构成,“开发支出”与“建设支出”的含义与区分,以及其他细节。以此言之,现行预算申报制式仍有极大改进余地。

五、核心改革命题2:预算过程的受托责任设计

除了促进执政合法性(社会契约观的赞同)外,预算制度还具有意义非凡的实用功能:推动政府履行职责,焦点是遵循基本良治原则的方式行使预算权力。治理分为劣治(bad governance)和良治(good governance)。普遍认为,良治的基本原则有五项:法定授权、受托责任、透明度、预见性和参与。

法定授权旨在确保所有的公共资金只有在得到立法机关明确批准的前提下才能被开支。受托责任约束与引导财政代理人对财政委托人关切的目标与利益负责。透明度要求相关信息充分、及时且免费地从政府流向社会。预见性强调法律法规广而告之、内在一致和统一解释,以及可得资源流量的确定性和提前预知。参与聚焦政策与预算过程中的公众话语权表达和政府回应。

在促进联结发展目标的财政成果(作为预算政策目标)的意义上,基本良治原则具有意义非凡的间接重要性。这是因为,正是这些原则引导我们关注特定制度机制非意愿后果。如前所述,这些特定制度机制旨在建立预算资源与目标间的联结。预算资源即公共资金——纳税人的钱,只有在预算安排(比如安排给某些采购或投资项目)与预算目标、进而与发展目标间建立有机的紧密联结时,公共支出和预算制度的价值才能得到证明,缺失这种联结则意味着了无价值的“分钱游戏”。

然而,目标导向的特定制度安排(把工具与目标联结起来)总是具有某些可预见的非意愿后果,进而损害治理者与管理者达成特定目标的能力。举例来说,预算绩效评价制度诱发“完成任务式绩效评价”的“走过场”行为。此类行为把完成评价当作一项形式主义的“交差”,至于评价工作是否切实改善了决策程序与机制以及纳税人关切的服务交付,则甚少被关注。在这种情况下,绩效评价运动变异为机构的形式主义内部作业的风险很高。

基本良治原则融入预算制度建构与改革因而至关紧要。此举提供一种系统方法,帮助我们预见目标导向制度安排引发的种种非意愿后果,进而帮助发现和实施明智的纠偏行动。这个过程,本质上就是升级与改善公共部门预算治理能力的过程。在这里,清晰区分预算过程的两类制度安排很重要,这就是目标导向和良治原则导向的制度安排。前者用以规范预算过程的资源关系,后者用以规范预算过程的权力关系。

预算过程恪守良治原则还具有间接的重要性,即无需诉诸“手段-目标”范式加以论证的那种独立的重要性。此范式关注良治原则作为促进目标的系统方法。目标包括前述财政成果界定的预算目标,以及所联结的前述三个综合发展目标。

五项良治原则并非平行关系:受托责任作为核心原则,其他原则支持受托责任。一般地讲,发展中国家预算改革最关键的核心命题莫过于强化与改进政府对社会的财政受托责任(fiscalaccountability)。据此,公共组织和官员不仅被要求对公共资源的来源与使用的合规(compliance)负责,亦应对公共资源的使用结果(results)与过程的绩效(performance)责任。“负责”的确切含义是:当合规与绩效不能令公众、服务对象和公众满意时,责任者必须面对相应的惩罚。没有清晰严明的惩罚机制的问责无异于无关痛痒的问责,无关痛痒的问题并非真正的问责。

多年来,责任贫乏一直是预算制度最主要的内生缺陷。问题的根源于缺失支持预算过程受托责任制度设计。这些制度设计覆盖预算过程的各个主要阶段,包括预算准备、审批、执行和评估审计,包括事前、事中和事后的受托责任制度。可以推论,只是将预算制度理解为基本的受托责任制度、并且公共官员乃至普通公众对其有共识而不失深度的领悟时,一个理想且可行的最优预算制度才会在一个国家与民族的制度结构中牢固扎根,并开花结果。

缺失受托责任设计的认知根源与缺失财政场域(fiscal fields)意识密切相关。财政场域可定义为预算制度与实践置身其中的背景、处境和衍生困境乃至危机的公共空间,它使原本高度黑箱化的预算过程雪上加霜。财政场域连同预算目标的非货币化与多样化,以及预算过程固有的黑箱化性质,强有力地突出了预算过程受托责任设计的特殊重要性。

首要的财政场域是共同资源池问题。预算制度所规范的财政权力与资源典型地属于极易诱发无序争夺的“公地”,由此埋设了“公地悲剧”的高风险。其次是委托代理问题。理论上,财政代理人应追求委托人的利益与目标,但真实世界中的情形复杂得多:代理人具有牺牲普遍利益以寻求狭隘利益的内在倾向,非常隐秘但空间巨大、机会良多。

受托责任设计作为控制财政场域负面后果的基本方法,旨在把“预算的故事”讲述为“受托责任的故事”(原则导向),并与“治理能力的故事”(目标导向)融为一体。以此言之,预算制度与改革承载了当代中国公共治理领域具有划时代意义的两大建设——责任建设和能力建设。

更一般地讲,受托责任是所有政府体制、财政制度、预算制度和公共治理的基本价值,而且对政府自身也很重要,包括帮助鉴别规划为何失败、发现纠错机制以改进规划执行。一般地讲,“绩效/结果导向管理”约束与引导规划焦点的预算体制,其正式术语为规划预算(programbudgeting),但少被理解。

受托责任的预算过程设计满足三项一般条件,即在预算准备、审查、执行与评审阶段:

·评估惩罚违规可能造成的影响

·考虑公众是否信任惩罚的公正性

·考虑实施惩罚的能力

随着环境变化、政府预算的规模与结果变得更大更复杂,确保对某种政策与服务承担责任已经变得日益困难,这意味着受托责任的设计亟需纳入预算改革的优先议程。这与“以人民为中心”的理念完全契合:在其预算权利(budget rights)被公共部门滥用时,或者在不能获得应得的公共利益时,单个公民应有能力获得某些救济。一般地讲,就控制预算过程的寻租和腐败及其负面后果而言,没有什么比限制权力与资源垄断、过度行政裁量以及强化受托责任更紧要的了。垄断、裁量和缺失责任共同造就“预算过程的权力问题(problems)”,三者的结合将某些公共机构置于特殊强大的地位,以至许多预算申请者和单个公民很难维护其平等权利。

强化受托不值得的改革只能来自高层官员,并且需要持续的坚定政府承诺。原因很简单:受托责任本质上是一种自我同意的自我约束的制度化;除了国家权力中心外,没有其他任何地方能够带来这种制度化。

在这里,预算改革的核心命题是预算过程作为权力制约的基础结构发挥作用,其理念逻辑是:以(预算)投票箱机制即便可行,也不足以建立起针对公民的直接受托责任,从而形成政府与公民间的健全预算关系。这意味着需要设立相关机构和赋权公民及媒体监督预算,包括要求预算单位解释、相关激励机制,以及对违规或违法活动实施惩罚。这些机构包括:立法机关、司法机关、委员会机制、审计机构、中央银行和其他特定机构。一般地讲,只有在公民有权利实施惩罚的情况下,受托责任才可能牢固扎根于预算过程。

六、核心改革命题3:预算过程的公共参与

没有什么比预算过程更能提供低调务实、且易取得成果的参与机制了。这样的参与机制可与中国式的“协商民主”概念实现无缝对接。十九届四中全会《决定》明确规定:“构建程序合理、环节完整的协商民主体系,完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制,丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”

就增强预算过程的治理功能而言,四项制度机制可望作为最佳落实机制发挥作用,这就是信息披露与需求表达制度、方案反映制度、评论制度以及抱怨和救济制度。每项制度都对应预算过程不同阶段的运作,共同支持问责(accountability)和回应性(responsiveness)。

预算是由不同阶段组成的循环运作过程。第一阶段是各部门与机构编制预算草案,这是预算过程最重要的阶段,因为预算草案的质量直接影响随后的预算审查和执行的质量,进而影响作为最终结果的公共服务数量、质量、成本、及时性、可及性和平等性,这些正是公共财政“保民生”的关键要素,也是民众能够切身感受、也最为关切的要素,因而构成服务型政府的基石。

在这里,预算编制的中心任务就是把民众的需求与政策目标结合起来。这些预算目标通常需要以产出(outputs)目标表达。民众表达的需求信息连同政策目标被转换为具体的产出目标,进而形成相应的支出安排。从协商民主的意义上讲,确保预算过程采纳民众的需求信息至关紧要。

为此,地方人大代表应深入、深入社区、深入民众采集这些信息,或者在预算听证等直接参与机制中保持对民众意见和建议的详细记录,并协调民众与支出机构对支出安排的意见和建议,以确保预算草案中有所回应。

同等重要的还有预算审查阶段的方案反映制度。把预算的产出目标转换为支出方案和解决方案的过程相当复杂,其中许多依赖专业技术,并且属于典型的机构内部运作。促进当地民众对两类方案的意见表达有助于解决此类问题。

接下来是预算执行阶段的公民评论制度。这项制度赋予公民对预算执行发表评论,把评论撰写为公民报告,提交人大有关机构和相关的支出责任部门,并在规定的媒体或网站上公开。评论针对预算执行规则,也针对预算执行过程和实际效果,可望作为减少形式主义和官僚主义的有效机制发挥作用,从而促进预算执行的质量。

最后是预算评审阶段的抱怨与救济制度。该制度赋予民众在公民评论中表达抱怨并要求救济的权利,以及把这些报告提交给审计机关的权利。如果审计结果确认服务交付绩效不佳,并且主要原因在于负责相关服务交付的部门和官员没有采取适当的行动解决公民抱怨,那么,审计机关和公民可以要求这些部门与官员采取适当的救济。

至此,预算过程的协商民主体系完成一个循环,继而进入下一个循环。可以合理推论,融入制度性协商民主机制的地方预算过程,将对改进预算的治理功能、增进民众对政府的信任做出巨大贡献。

四项机制的焦点是预算过程的公民话语权,根植于预算过程的个体和集体权利。理想情况下,应容许公众通过某些正式参与和反馈影响公共服务的最终结果。为使其真正有效,参与机制应在法律、政策、机构和工具这四个层面被建构与实施,方式包括预算论坛、预算听证、公共会议、媒体传播、反馈与纠错,以此构筑公民导向的受托责任的基石,并与预算过程技术专家主导形成某种平衡。

结语

《条例》的主要作用在于增强《预算法》的可实施性和减少实施偏差,也提供了改革预算制度和改进预算实践的良好起点。在即将到来的第十四个“五年规划”期间,着手推动本文鉴别和建议的新的预算议程的紧迫性日益增加。

这一议程涵盖核心命题和特定的关键问题。核心命题应是确保预算过程的白箱化、受托责任设计以及范围广泛的公共参与,特定的关键问题应是增进透明度、限制财政专户、改进预算职责界定、采纳基于经济分类的部门预算框架,以及限制行政裁量。

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